Flüchtlingspakt mit der Türkei : „Niemand sollte jahrelang in der Luft hängen“
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Flüchtlinge kommen im März 2016 in einem Schlauchboot aus der Türkei auf der griechischen Insel Lesbos an. Bild: dpa
Gerald Knaus, Vordenker des Flüchtlingspakts mit der Türkei, plädiert dafür, Asylverfahren auf zwei Monate zu begrenzen und Migranten bis zur Abschiebung einzusperren. Weil das die menschlichste Lösung sei.
Herr Knaus, die „Zeit“ nennt Sie den „Erfinder“ des EU-Türkei-Abkommens, die „taz“ dessen „geistigen Vater“, und eine Münchner Illustrierte erkor Sie gar zum „Merkel-Flüsterer“, obwohl Sie die Kanzlerin nie getroffen haben. Welchen Anteil hatten Sie am türkisch-europäischen Flüchtlingspakt?
Wir hatten im Herbst 2015 zwei Papiere veröffentlicht, in denen die grundlegende Idee des späteren EU-Türkei-Abkommens erstmals formuliert war: „Warum niemand in der Ägäis ertrinken muss“ und den „Merkel-Plan“. Der Durchbruch kam, als die niederländische Regierung, die sich auf ihre EU-Präsidentschaft im ersten Halbjahr 2016 vorbereitete, durch ihre Botschaft in Ankara auf unser Papier stieß und es überzeugend fand. Noch wichtiger war, dass es gelang, den damaligen türkischen Regierungschef Ahmet Davutoglu davon zu überzeugen, unser Konzept Anfang März 2016 der Kanzlerin und dem niederländischen Premier als türkischen Plan vorzulegen. Wir standen damals in ständigem Kontakt mit den türkischen Botschaftern in Brüssel und Berlin sowie hohen Beamten in Ankara. Die Entscheidung konnte letztlich nur in Ankara fallen. Was in Berlin oder Brüssel beschlossen wurde, spielte keine Rolle, solange die Türkei nicht das Gefühl hatte, auch etwas von einem Abkommen zu haben.
Was hat sie davon?
Davutoglu erhoffte sich eine Verbesserung der Beziehungen zu Berlin und zur EU – und er konnte rechnen. Er forderte von der Kanzlerin und dem niederländischen Premier Mark Rutte, europäische Staaten sollten eine größere Zahl von Flüchtlingen direkt aus der Türkei übernehmen. Die Rede war von bis zu 900 am Tag. Dafür würde die Türkei nach einem Stichtag, dem 20. März 2016, Menschen aus Griechenland zurücknehmen. Die Erwartung der türkischen Verhandler war, dass dies nur wenige sein würden, da der Zustrom nach Griechenland schnell einbrechen werde. Zudem forderte die Türkei finanzielle Solidarität bei der Betreuung von mehreren Millionen syrischen Flüchtlingen.
Im Unterholz des Internets heißt es von ganz rechts über Sie, Sie seien ein von George Soros bezahlter Agent, der Europa mit muslimischen Migranten fluten wolle, von ganz links dagegen, Sie seien ein eiskalter Krisenprofiteur, der die Festung Europa ausbauen wolle, bis niemand mehr hineinkomme. Wollen Sie hier enthüllen, welche Version stimmt?
Von rechts wurden wir sofort angegriffen. Das überraschte uns nicht. Im September 2015 bezeichneten wir Viktor Orban als gefährlichsten Mann der EU, weil er es wie kein Zweiter verstand, eine weitverbreitete Angst vor offenen Grenzen mit offenem Rassismus und Kritik an der liberalen Demokratie zu verbinden. Dahinter stand sein Ziel, eine Politik wie jene von Donald Trump in der EU mehrheitsfähig zu machen. Die Hilflosigkeit anderer Politiker in der EU überzeugte Orban davon, dass Europa vor einer Zeitenwende stand, vor einer Abkehr von universellen Menschenrechten, aus Angst vor einer angeblichen Masseninvasion.
Und die Kritik von links?
Im Sommer 2015 gab es in Deutschland eine überwältigende Welle der Hilfsbereitschaft, auch meine Kollegen und meine Familie waren Teil davon. Es war ein Beweis, dass Empathie für Menschen in Not kein Minderheitenphänomen ist. Aber wir warnten schon im September 2015, dass es nirgends auf der Welt eine Demokratie mit einer Politik offener Grenzen gibt. Wenn Mehrheiten nur die Wahl haben zwischen unkontrollierten Grenzen einerseits und brutaler Abschottung andererseits, werden sie jene wählen, die letzteres versprechen – überall in Europa, und am Ende auch in Deutschland.
Sie wurden einmal als „postideologischer Humanist“ bezeichnet und haben gesagt, wer Politik beeinflussen wolle, müsse nicht an Gefühle appellieren, sondern an Innenminister und Staatssekretäre. Ist das Ihr zentraler Ansatz?
Innenminister brauchen vor allem Strategien, die Mehrheiten überzeugen und durchsetzbar sind. Es genügt nicht, die Aufmerksamkeit auf Menschen zu lenken, die im Mittelmeer ertrinken oder auf Lesbos im Winter frieren. Aus Empathie muss konkrete Politik werden. Wer für bestimmte Lösungen werben will, muss die Zwänge und Motivationen von Politikern und Beamten verstehen. Wir versuchen deshalb immer, Vorschläge zu machen, die relevant für Praktiker sind. Problematisch wird es, wenn Politik aus dem Bauch heraus gemacht wird – mit Vorschlägen, die auf einer Pressekonferenz oder in einer Talkshow gut klingen, aber in der Praxis nicht durchsetzbar sind.
Sie argumentieren aber nicht nur praktisch, sondern warnen auch, ein anhaltendes Gefühl von Kontrollverlust könne zu wachsender Illiberalität in Europa führen.
Im Jahr 2016 sprach ich mit Flüchtlingshelfern in Schweden, die sich für minderjährige Afghanen einsetzten, aber auch sagten: Wir brauchen wieder eine Kontrolle unserer Grenzen. Ende 2015 hatte die rot-grüne Koalition in Schweden mit einer in Tränen aufgelösten stellvertretenden Regierungschefin gesagt: Wir schaffen es nicht mehr. Dabei hatte Schweden pro Kopf über viele Jahre mehr Flüchtlinge aufgenommen als jedes andere Industrieland der Welt. Aber es gibt eben nirgends in Europa einen gesellschaftlichen Konsens für eine Politik offener Grenzen. Es gibt jedoch, davon bin ich überzeugt, Mehrheiten in den meisten europäischen Ländern zur Bewahrung des Asylrechts. Das sind Mehrheiten gegen eine Politik wie in Australien, wo Flüchtlingsboote von der Marine zurückgestoßen und schon vor Jahrzehnten unbefristete Haftstrafen für Bootsflüchtlinge eingeführt wurden. In Australien ist diese Politik heute aber mehrheitsfähig, sie ist Konsens aller großen Parteien. Unzählige Gutachten von Ärzten oder Psychologen warnen vor den katastrophalen Folgen, Menschen über lange Zeit ohne Perspektive einzusperren, aber australische Gerichte haben nicht eingegriffen.
Weil sich noch für jede Politik Juristen fanden, die sie rechtfertigen?
Wenn Mehrheiten in einer Gesellschaft überzeugt sind, sich in existentieller Gefahr zu befinden, dann helfen am Ende auch Gerichte nicht. Die große Generation französischer Politiker, die in den fünfziger Jahren die Grundlage für das heutige Europa legte – die Menschenrechtskonvention, die europäische Integration und die Aussöhnung mit Deutschland – hat im Algerienkrieg von 1954 bis 1962 die elementarsten Menschenrechte ausgesetzt. Obwohl Algerien Teil Frankreichs war und die in der französischen Verfassung verankerten Menschenrechte auch dort galten, wurden Gefangene gefoltert und hingerichtet. Und Frankreichs Justiz trug das mit. Gerichte benötigen zur Wahrung ihrer vitalen Funktion, unsere Grundrechte zu schützen, einen gesellschaftlichen Konsens. Wenn der wegbricht, folgt irgendwann auch das Justizsystem. In Europa gibt es heute zum Glück einen Gerichtshof für Menschenrechte, dessen Urteile auch die Menschenwürde von Migranten schützen. Aber auch die Richter dieses Gerichts werden von Regierungen ernannt, und nur Regierungen können die Straßburger Urteile durchsetzen. Daher ist es unabdingbar, in Europa einen gesellschaftlichen Konsens für die Beibehaltung des Asylrechts zu bewahren. Es muss der Eindruck vermieden werden, bei der Einwanderung verlören der Staat oder die EU jede Kontrolle.
In Ihren jüngsten Papieren üben Sie Kritik an der Dauer von Asylverfahren in Europa. In Italien dauert es im Schnitt fünf Jahre, bis ein Verfahren in letzter Instanz entschieden ist. Da ließe sich einwenden: Einer solide Justiz mahlt eben langsam.
Für die Integration jener, denen am Ende Asyl gewährt wird, ist es viel besser, wenn sie früh wissen, woran sie sind. Niemand sollte jahrelang in der Luft hängen. Umgekehrt ist es für die Abgelehnten ein Unterschied, ob sie nach einigen Wochen die EU verlassen müssen, oder ob sie, wie das oft vorkommt, schon Jahre hier leben. Und schließlich sind zügige Verfahren im Interesse der Asyl gewährenden Staaten. Soll das Asylwesen einen Sinn haben, muss die Unterscheidung darüber, wer Schutz braucht und wer nicht, schnell und dennoch seriös getroffen werden. Was nützen die Anstrengungen des Bundesamts für Migration und Flüchtlinge, erstinstanzliche Entscheidungen zu beschleunigen, wenn sich Berufungsverfahren weiterhin über Jahre hinziehen? Das gilt überall in Europa: solange die Justiz nicht genügend Personal hat, um Fälle rasch entscheiden zu können, wird sich immer wieder ein Rückstau bilden.
Sie sagen, in Deutschland hätten die Kläger gegen einen Ablehnungsbescheid oft nur eine simple Kosten-Nutzen-Rechnung aufgestellt. Es lohne sich für sie, möglichst lange im deutschen Asylsystem zu bleiben.
Ein Beispiel dafür: In Montenegro gibt es seit Jahren keine politische Verfolgung. Trotzdem war dieses winzige Land 2015, im Jahr der großen Flüchtlingskrise, zeitweilig unter den ersten zehn Herkunftsstaaten bei Asylanträgen in Deutschland. Die Antragsteller wussten, dass sie chancenlos waren – aber auch, dass sie während der Verfahren monatelang versorgt sein würden. Bei kinderreichen Familien waren das Einnahmen von mehr als 1000 Euro im Monat. Da war es eine rationale Entscheidung, nach Deutschland zu gehen. Die Schweiz reagierte darauf schon vor Jahren mit der Vorgabe, die Verfahren für Antragsteller vom Balkan binnen 48 Stunden abzuschließen. Mit dem Effekt, dass vom Balkan keiner mehr kam. In Deutschland wurden Verfahren für Antragsteller vom westlichen Balkan erst nach langen, ideologisch aufgeladenen Debatten beschleunigt. Heute stellen in Frankreich Albaner die meisten Asylanträge – weil die Verfahren dort noch immer so lange dauern, dass es sich für Antragsteller selbst dann lohnt, wenn eine Ablehnung fast garantiert ist.
Als Vorbild für Europa empfehlen Sie die Niederlande, wo Asylverfahren im Schnitt nur zwei Monate dauern. Was können die Niederländer, was andere Europäer nicht können?
Es geht um den richtigen Einsatz von Ressourcen. Die niederländische Regierung hat die erstinstanzlichen Entscheidungswege optimiert. Überdies hat die Justiz die nötigen Ressourcen, damit auch Berufungsverfahren zügig abgeschlossen werden können. Diese Investitionen haben die Glaubwürdigkeit und Effizienz des Asylsystems gesteigert. Asylbewerber erhalten in den Niederlanden von Beginn an eine vom Staat finanzierte Rechtsberatung. Unabhängige Anwälte, spezialisiert auf Flüchtlingsrecht, begleiten die Antragsteller von der ersten Instanz bis zu eventuellen Berufungen. Flüchtlings-NGOs dürfen bei den Interviews mit im Raum sitzen und die Verfahren verfolgen.
Zieht das Verfahren nicht eher in die Länge?
Im Gegenteil: Durch die Rechtsberatung werden offenen Fragen schneller geklärt, jeder ist besser informiert, in den Berufungen kommt es rascher zu fundierten Entscheidungen. Die meisten Asylverfahren in den Niederlanden enden innerhalb von weniger als drei Wochen mit einer erstinstanzlichen Entscheidung.
Aber rasche Verfahren scheitern oft schon daran, dass Antragsteller aus Ländern mit geringen Asylanerkennungsquoten ihre Herkunft verschleiern.
Solche Fragen sind lösbar. Die Niederländer untersuchen die Mobiltelefone der Antragsteller. Wer vorgibt, aus Syrien zu stammen, aber nur Kontakte aus Ägypten im Telefon hat, ist wenig glaubwürdig.
Und aus menschenrechtlicher Sicht gibt es keine Bedenken gegen solche Eilverfahren?
Es sind eben keine Eilverfahren. Die Entscheidungen der Asylbehörden in den Niederlanden sind ausführlich, sie können 20 bis 30 Seiten umfassen – in Italien sind es oft nur zwei Seiten, die zudem oft standardmäßig verfasst sind. Die durchgehende Begleitung des Verfahrens durch Anwälte führt dazu, dass die Genauigkeit, mit der Anträge geprüft werden, in keinem anderen Land Europas höher ist als in den Niederlanden. Das Wort „Eilerfahren“ insinuiert einen Rechtsbruch, den es nicht gibt. Menschenrechtsaktivisten verteidigen das gegenwärtige System in den Niederlanden heute gegen Kritiker.
Ein abgelehnter Asylbewerber in den Niederlanden hat eine Woche Zeit, Berufung einzulegen, über die Gerichte dann innerhalb eines Monats entscheiden sollen. Aber lässt ein Gericht sich vorschreiben, in welcher Frist es zu urteilen hat?
In der Schweiz, wo man derzeit eine von den Niederlanden inspirierte Asylreform durchsetzt, hat man dafür von Anfang an das Gespräch mit den Gerichten gesucht. Auch in den Niederlanden können nicht alle Akten in zwei Monaten geschlossen werden. In einem normalen Jahr, mit bis zu 20.000 Asylanträgen, gelingt es im Durchschnitt meist aber sogar schneller. Die Berufungsverfahren schließen sich nahtlos an die erste Instanz an, wo sie vor einer von elf spezialisierten, personell ausreichend besetzten Kammern in der Regel rasch abgeschlossen werden. Diejenigen, die Asylanträge nur stellen, weil sie auf deren lange Dauer spekulieren, kommen deshalb gar nicht erst. Für anspruchsberechtigte Bewerber ist das niederländische System hingegen von Vorteil, weil sie schnell anerkannt werden. So ergänzen sich Humanität, Effizienz und Rationalität. In Deutschland oder Frankreich werden Asylwerber zwar auch abgelehnt – aber der Weg dorthin dauert viel länger.
Nun wird allerdings ohnehin fast niemand, der aus Afrika, dem Nahen Osten oder Asien nach Europa kommt und dessen Asylantrag abgelehnt wurde, je wieder abgeschoben. Wozu sollten EU-Staaten also ihre Asylverfahren beschleunigen, wenn sowieso alle bleiben dürfen?
Das ist der entscheidende Punkt. Die Niederlande sind dabei auch nicht erfolgreicher als andere EU-Staaten. Es gelingt heute keinem europäischen Land jene, die per Boot gekommen sind, schnell abzuschieben. Damit wird die EU zu einem mörderischen Magnet, der Menschen dazu verführt, bei der Durchquerung von Wüsten und Meeren ihr Leben zu riskieren. Seit 2013 sind fast 14.000 Menschen im Mittelmeer ertrunken – das sind Zahlen wie aus dem Krieg in der Ukraine. Außerdem untergräbt es den gesellschaftlichen Konsens für die Beibehaltung des Asylrechts, wenn alle, die nach Europa kommen, unabhängig von ihrer Schutzbedürftigkeit für Jahre bleiben. Im Jahr 2016 kamen 100.000 Menschen aus sechs westafrikanischen Ländern per Boot nach Italien. Gleichzeitig wurden in diese Länder etwa 250 zurückgeschickt oder gingen freiwillig, also 0,25 Prozent. Einen Anreiz zur Beschleunigung von Verfahren wird es erst geben, wenn Asylentscheidungen wieder eine Bedeutung bekommen.
Wie soll dieser Anreiz entstehen?
Abschiebungen funktionieren immer nur in Kooperation mit den Herkunftsländern. Ohne deren Willen zur Zusammenarbeit erreicht man nichts. Auch Rücknahmeabkommen funktionieren nicht ohne politischen Willen. Man kann Menschen nicht in Staaten bringen, die kein Interesse daran haben, sie zurückzunehmen. Wir brauchen dringend einen Abschiebungsrealismus.
Was soll das sein?
Das Ziel sollten Abschiebungen sein, die eine möglichst große Signalwirkung auf potentielle Migranten haben. Die haben sie aber nicht, wenn sie erst nach Jahren erfolgen. Deshalb sollten alle, die ab einem bestimmten Stichtag Italien, Griechenland oder Spanien erreichen, nach einem kurzen, fairen Asylverfahren innerhalb von Wochen wieder in Nigeria, Pakistan oder im Senegal sein, wenn ihr Antrag abgelehnt wurde. Dann machen sich viele gar nicht mehr auf den Weg. Um das zu erreichen, brauchen wir aber erstens Asylverfahren nach niederländischem Vorbild an den europäischen Außengrenzen, wo die EU Kräfte bündeln und Ressourcen bereitstellen müsste. Und zweitens brauchen wir Abkommen mit Herkunftsländern, die Kooperationsanreize enthalten.
Worin sollen die Anreize bestehen?
In Gesprächen mit der EU fordern afrikanische Länder seit Jahren legale Migrationswege nach Europa. So steht es auch in der Erklärung des EU-Afrika-Gipfels von 2015. EU-Staaten könnten Arbeitsvisa und Studienplätze für afrikanische Studierende anbieten, finanziert aus EU-Mitteln. Aus Nigeria kamen 2017 etwa 18.000 Menschen nach Italien. Eine Koalition von EU-Staaten sollte nun sagen: Wir bieten euch für die nächsten fünf Jahre jedes Jahr 5000 Plätze mit legalem Zugang, wenn ihr dafür ab einem Stichtag alle, die jenseits dieses Programms nach Europa kommen und deren Asylantrag abgelehnt wurde, wieder zurücknehmt. Das gäbe Nigeria einen Anreiz, zu kooperieren und das Geschäftsmodell der Schmuggler zu zerstören. Darüber sollte die EU sprechen, statt Zeit mit fruchtlosen Debatten über innereuropäische Umsiedlungen zu vergeuden, die polarisieren und ohnehin nicht durchsetzbar sind.
Staaten wie Polen oder Ungarn werden von legalen Migrationsrouten aus Afrika wohl nichts hören wollen.
Wenn eine solche Politik dazu führt, dass viel weniger Leute per Boot kommen, sollten alle EU-Staaten dazu beitragen – als Ticket für die Teilnahme am Schengen-Raum. Das ist allemal besser als eine zum Scheitern verurteilte Zwangsverteilung von Asylsuchenden innerhalb der EU.
Werden europäische Politiker nicht eher dazu neigen, afrikanische Machthaber dafür zu bezahlen, Menschen am Erreichen von Europa zu hindern, wie es Italien in Kooperation mit libyschen Milizen macht?
Libyen ist heute tatsächlich ein Gegenmodell. Man setzt dort auf die Hilfe der Transitländer, Menschen irgendwie an der Weiterfahrt zu hindern. Das führt zu schweren Menschenrechtsverletzungen in libyschen Gefängnissen. Und trotzdem kommen immer noch Tausende, auch in diesem Winter wieder. Es ist schwer, Menschen aufzuhalten, die wissen, dass sie Jahre in der EU bleiben können, wenn sie nur durchkommen. Das zeigt auch die angeblich geschlossene Balkanroute. Es gibt in Mazedonien, Bulgarien oder Ungarn keine unüberwindbaren Zäune. Nach wie vor gilt: Wer es aufs griechische Festland schafft, schafft es meist auch nach Mitteleuropa. Im Jahr 2017 sind mehr als 200.000 neue Asylanträge in Deutschland gestellt worden. Darunter waren 50.000 Syrer, 23.000 Iraker, 18.000 Afghanen und 9000 Iraner – aus diesen Ländern kommen fast alle über den Balkan.
Wenn es tatsächlich gelänge, das niederländische Modell mit seinen zügigen Verfahren durchzusetzen und Abkommen mit den wichtigsten Herkunftsstaaten zu schließen – müsste das nicht auch bedeuten, Asylbewerber für die Dauer ihrer Verfahren künftig in geschlossene Lager zu sperren, damit sie sich einer Abschiebung nicht entziehen können?
Solange die Zustände in den Aufnahmelagern auf den griechischen Inseln so menschenunwürdig sind wie heute, und solange Asylverfahren sich über viele Monate hinziehen, verstehe ich jeden, der geschlossene Lager für Asylbewerber ablehnt. Was wir vorschlagen, sind von der EU finanzierte Aufnahmezentren in Griechenland, Italien oder Bulgarien. Bei einer positiven Entscheidung wären Menschen nicht länger als zwei Wochen dort. Wenn negative Entscheidungen innerhalb von zwei Monaten zum Abschluss gebracht werden können, wäre es vorstellbar, Menschen dort festzuhalten, die sich andernfalls vielleicht einer Abschiebung entziehen würden. Ich fürchte aber, dass Politiker zwar bald Haft für Asylbewerber fordern werden, die anderen Elemente einer effizienten und menschlichen Politik – schnelle und faire Verfahren sowie Abkommen mit den Herkunftsländern – jedoch vernachlässigen. In den Vereinigten Staaten ist heute ein Mann an der Macht, dessen rassistischer Wahlkampf sich aus Angst vor Migration nährte. Heute gibt es dort Massenverhaftungen Hunderttausender irregulärer Migranten überall im Land, auch jener, die zum Teil schon seit Jahren gut integriert sind. Dazu kommen Millionen, die in Angst leben. Wir brauchen eine humane, durchsetzbare und mehrheitsfähige Asylpolitik, um einen solchen Albtraum in Europa zu verhindern.
