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Zukunft Europas : Geburtsfehler Maastricht

  • -Aktualisiert am

Für einen Bundesstaat: Thilo Sarrazin Bild: Daniel Pilar

Europa funktioniert nicht als Währungsunion. Deshalb sollte Deutschland aus dem Maastrichter Vertrag die Konsequenzen ziehen. Entweder wir schaffen den Euro wieder ab, oder wir leisten Finanztransfers nur noch in einem europäischen Bundesstaat.

          10 Min.

          Verbreitet ist die Auffassung, in der Euro-Krise stehe Europa als Integrationsmodell an einem Scheideweg und müsse jetzt quasi wählen zwischen gefährlichem Rückschritt einerseits und beherzter Abgabe von Souveränität an die europäische Ebene andererseits. Die Hoffnungen konzentrieren sich auf eine „politische Union“, auch wenn deren Inhalt immer noch unscharf und kontrovers ist. Zuletzt brachte Ulrich Wilhelm in der F.A.Z. diese Hoffnung auf den Punkt.

          Es gab aber im Verlauf der jetzt sechzig Jahre währenden europäischen Integrationsgeschichte niemals ein bestimmtes „Integrationsmodell“, sondern stets viele widerstreitende Konzepte. Einigungsfähig war lediglich der mit der Montanunion begonnene und mit der EWG fortgesetzte Weg zu einem gemeinsamen Wirtschaftsraum ohne Zollgrenzen mit Niederlassungsfreiheit und gemeinsamen Wettbewerbsregeln, ergänzt durch ein gemeinsames Sicherheitssystem und die demokratische Ordnung aller Mitgliedstaaten. In wirtschaftlicher Hinsicht war dies ein großartiger Erfolg, und auch Frieden und Freiheit sind in Europa so sicher wie niemals zuvor.

          Scheitert der Euro, scheitert lediglich ein waghalsiges Experiment

          Für die stabilisierende Wirkung und den wirtschaftlichen Erfolg dieses Modells braucht man keine gemeinsame Währung. Das 1999 abgelöste Europäische Währungssystem, das Wechselkursanpassungen als letztes Mittel zuließ, war viel besser geeignet für die stabile Entwicklung aller beteiligten Staaten. Der Übergang zu einer gemeinsamen europäischen Währung war im Wesentlichen der Eitelkeit Frankreichs geschuldet. Frankreich war die starke D-Mark ein Dorn im Auge. Aber es scheute zurück vor einer Politik, die den Franc ebenso stark gemacht hätte wie die D-Mark. Das allein und das unerklärliche Agieren Helmut Kohls 1990 bis 1992, der die Wirkungen einer gemeinsamen Währung überhaupt nicht überblickte, haben uns den Euro beschert.

          Sollte der Euro scheitern, dann würde nicht Europa scheitern, sondern lediglich ein waghalsiges Experiment, das mit dem Maastricht-Vertrag 1992 ins Werk gesetzt wurde. Die europäischen Staatsmänner, die dies damals entschieden, und ihre heutigen Nachfolger haben die Implikationen dieses Experiments entweder nicht durchschaut oder nicht ernst genommen. Sie haben sich benommen wie Goethes Zauberlehrling, indem sie etwas in Gang setzten, dessen Ablauf sie nicht beherrschten. Nun finden sie nicht das Zauberwort, um den von ihnen in Gang gesetzten Besen, der Problem nach Problem ins europäische Haus trägt, wieder zu stoppen. Sie kompensieren dies Unvermögen gern durch Kritik an den Finanzmärkten.

          Krieg und Frieden haben nichts mit der Währung zu tun

          Europa ist historisch, politisch und kulturell mehr als die Europäische Union. Es berührt in jeder Hinsicht ganz andere Tiefenschichten, und es ist allemal weitaus mehr als die gemeinsame Währung im Euroraum. Deshalb ist es unhistorisch und schief, einen „Erfolg“ oder ein „Scheitern“ Europas (was immer dabei die Maßstäbe sein mögen) mit dem Erfolg oder Scheitern der Währungsunion gleichzusetzen. In enger ökonomischer Betrachtung gilt zudem: Sechzig Prozent der Bürger Europas zahlen nicht mit dem Euro, und jene EU-Länder, die am Euro nicht teilnehmen, haben sich, gemessen an Wirtschaftswachstum und Beschäftigung, seit Beginn der gemeinsamen Währung durchschnittlich besser entwickelt als der Euroraum.

          Der Vertrag von Maastricht von 1992: Unterschrieben durch die Außen- und Finanzminister der EG-Staaten
          Der Vertrag von Maastricht von 1992: Unterschrieben durch die Außen- und Finanzminister der EG-Staaten : Bild: akg-images

          Unhistorisch ist auch die immer wieder angedeutete Verknüpfung der gemeinsamen Währung mit der Frage von Krieg und Frieden in Europa. Europa war im August 1914, als mit Beginn des Ersten Weltkrieges die Lichter ausgingen, de facto ein gemeinsamer Währungsraum, verbunden durch den Goldstandard, der die Währungen Europas verlässlich verknüpfte. Wechselkursprobleme gab es nicht, unterschiedliche Inflationstrends auch nicht, und kein Land war illiquide. Wenn eine stabile spannungsfreie Währungsordnung eine notwendige oder gar hinreichende Bedingung für Frieden wäre, dann hätte der Erste Weltkrieg nie ausbrechen dürfen.

          Kein Klebstoff für eine staatliche Einheit

          Umgekehrt hat die gemeinsame Währung nicht den amerikanischen und spanischen Bürgerkrieg verhindert. Nach dem Zweiten Weltkrieg fanden die einzigen Kriege in Europa in Räumen gemeinsamer Währung statt, nämlich im ehemaligen Jugoslawien und in der ehemaligen Sowjetunion. In beiden Fällen konnten viele Jahrzehnte gemeinsamer Staatlichkeit mit gemeinsamer Währung ein Auseinanderbrechen dieser Völkergefängnisse, verbunden mit kriegerischen Auseinandersetzungen, nicht verhindern.

          Als Klebstoff mit Adhäsionskraft für eine staatliche Einheit ist eine Währung grundsätzlich ungeeignet. Sie war historisch gesehen noch nie die Ursache, sondern immer die Folge von Staatenbildung. Die Chancen einer gemeinsamen Währung für mehr Frieden und Wohlstand in Europa werden völlig überschätzt, die in ihrem Zwangscharakter liegenden Risiken für ebendiese Ziele dagegen unterschätzt.

          Immer mehr Garantien und Hilfspakete

          Die Lösung wird jetzt erneut in „mehr Integration“ gesucht. Ein gemeinsamer Begriff zwischen den beteiligten Ländern, insbesondere Frankreich und Deutschland, was dies konkret bedeuten soll, ist aber bis heute nicht gefunden. Vereinfacht ausgedrückt, verstehen die mediterranen Mitgliedsländer einschließlich Frankreich darunter erstens Instrumente zur Beschränkung der Wettbewerbsfähigkeit der nördlichen Mitgliedsländer - dafür wurde der Begriff der „gemeinsamen Wirtschaftsregierung“ gefunden - und zweitens die Vergemeinschaftung von Schulden bis hin zu einer Bankenunion - das läuft unter dem Begriff der Solidarität.

          Deutschland dagegen versteht unter „mehr Integration“ verbindliche Fiskalvorgaben für die Staatshaushalte, die eine Hilfsbedürftigkeit einzelner Länder unter dem Dach der gemeinsamen Währung verhindern sollen. Seit dem ersten Griechenland-Paket vom Mai 2010 beobachten wir einen Prozess, in dem Deutschland in immer mehr Garantien und Hilfspakete hineingezogen wird. Statt einer „Wirtschaftsregierung“ fordert Deutschland mehr Strukturreformen in den Südländern, um die seit Beginn der Währungsreform dort aufgelaufenen Wettbewerbslücken bei Kosten und Preisen zu schließen. Diese Lücke kann ja nicht mehr durch Wechselkursanpassungen geschlossen werden. Sie beträgt zwanzig bis 25 Prozent in Frankreich und vierzig bis fünfzig in Griechenland. Die anderen Südländer liegen dazwischen.

          Ein gemeinsamer Markt mit einheitlichen Wettbewerbsregeln

          Umsetzungsfähige Ideen zur Schließung dieser Lücke gibt es nicht: Kaum vorstellbar und auch nicht wünschenswert erscheint ein Prozess jahrelanger Deflation in den Südländern. Unzumutbar für die Nordländer und auch gar nicht umsetzbar wäre es aber auch, dort die Inflation für etwa zehn Jahre auf rund fünf Prozent ansteigen zu lassen, um so den Südländern bei der Bewältigung ihrer Wettbewerbsprobleme zu „helfen“. Die deutschen Sparer hätten dann mit einer entsprechenden Entwertung ihrer Geldvermögen für den Konsum in den Südländern aufzukommen. Ulrich Wilhelm fordert als Ausweg aus dem Bündel ungelöster Probleme „eine wirkliche Gemeinschaft“. Dies ist aber nur ein anderes Wort für das ungelöste Kernproblem, dass eben keine Einigkeit darüber besteht, worin diese „wirkliche Gemeinschaft“ denn bestehen soll.

          Für Deutschland haben Hans-Dietrich Genscher und Theo Waigel am 7. Februar 1992 den Maastrichter Vertrag unterschrieben
          Für Deutschland haben Hans-Dietrich Genscher und Theo Waigel am 7. Februar 1992 den Maastrichter Vertrag unterschrieben : Bild: dpa

          Mehr Transfers sind es sicherlich nicht. Die ursprüngliche EWG hatte von Anfang an auf einem historischen Kompromiss zwischen den unterschiedlichen ordnungspolitischen Vorstellungen von Deutschland und Frankreich aufgebaut: Für die Landwirtschaft gab es gemäß den französischen Vorstellungen zum Schutz der bäuerlichen einheimischen Produzenten einen regulierten Markt mit einheitlichen Preisen, die aus einem gemeinsamen Subventionstopf gestützt wurden. Für den Rest der Wirtschaft wurde gemäß den deutschen Vorstellungen ein gemeinsamer Markt mit einheitlichen Wettbewerbsregeln und einer gemeinsamen Zollgrenze angestrebt und stufenweise verwirklicht.

          Der Kern der Fehlentwicklungen

          Bis auf die Kosten der Agrarmarkt-Interventionen und sehr begrenzte Mittel aus den europäischen Strukturfonds verzichtete der gemeinsame Markt auf Transfers zwischen den beteiligten Staaten und Volkswirtschaften. Ihre Vorteile zogen die Volkswirtschaften der Mitglieder vielmehr aus dem ungehinderten Wettbewerb im gemeinsamen Wirtschaftsraum. Der gewaltige Wohlstandszuwachs der Nachkriegszeit und die damit verbundene Angleichung der Lebensverhältnisse vollzogen sich praktisch ohne zwischenstaatliche Transfers. Das war das generelle Organisationsprinzip der EU bis zur Einführung des Euro. Es gilt heute noch für die EU insgesamt, soweit sie nicht gleichzeitig Eurozone ist.

          Der plötzlich wegen der Not der Euro-Krise wachsende politische Bedarf für eine Transfer- oder Schuldenunion hat mit der Logik des ursprünglichen Konzepts der gemeinsamen Währung überhaupt nicht zu tun, sondern ergibt sich ausschließlich aus den in der Währungsunion eingetretenen Fehlentwicklungen. Länder wie Frankreich, Spanien, Italien oder auch Griechenland verfügen zwar im Rahmen ihrer nationalen Souveränität über alle Instrumente, um die Qualität ihrer Verwaltung, die Leistungen ihres Bildungssystems, die Strukturen des Sozialrechts, des Steuerrechts oder des Arbeitsrechts auf das Niveau der relativen Leistungsfähigkeit der nördlichen Länder zu bringen. Sie können oder wollen das aber aus internen politischen oder gesellschaftlichen Gründen nicht. Abstrakt gesprochen, sind Abweichungen in der internen gesellschaftlichen und politischen Governance der Euroländer das Problem. Sie bilden den Kern der Fehlentwicklungen im Euroraum.

          Wie soll Verbindlichkeit durchgesetzt werden?

          Als Folge unterschiedlicher Governance gab es immer wieder divergierende Entwicklungen, die vor der Währungsunion durch den Wechselkursmechanismus aufgefangen wurden und sich jetzt in einer Auseinanderentwicklung von Leistungsbilanz- und Staatsdefiziten niederschlagen. Bei unveränderlichen Wechselkursen werden nämlich negative Abweichungen sofort durch steigende Leistungsbilanzdefizite, schwächeres Wirtschaftswachstum, höhere Arbeitslosigkeit und höhere Staatsverschuldung bestraft. Als Folge verlangen Investoren höhere Zinsen für Staatspapiere dieser Staaten oder ziehen sich ganz aus der Finanzierung der Staatsverschuldung zurück. Das ist völlig normal, in sich auch gar nicht katastrophal und zudem unvermeidlich, da das Ventil der Wechselkurse ja nicht mehr besteht. Die betroffenen Länder verfügen zudem intern über alle Instrumente, um durch eine entsprechende Reformpolitik gegenzusteuern. Tun sie das nicht, ist das Ausfluss ihrer gesellschaftlichen Prioritäten und politischen Entscheidungen. Die „Notwendigkeit“ einer Schulden- oder Transferunion entsteht aus dem Bestreben, die Nordländer für die durch freie politische Entscheidungen der Südländer entstehenden Finanz- und Vertrauenslücken zahlen zu lassen. Anormal war die Vermutung der Märkte von 1999 bis 2007, der Fortfall des Wechselkursrisikos bedeute eine Egalisierung der Bonität aller Staatsschulden im Euroraum. Diese Illusion ist nicht mehr gegeben, und das ist bei aller Krisenhaftigkeit auch als ein Fortschritt zu betrachten.

          „Seit dem ersten Griechenland-Paket vom Mai 2012 beobachten wir einen Prozess, in dem Deutschland in immer mehr Garantien und Hilfspakete hineingezogen wird“: Hier sind Angela Merkel und Wolfgang Schäuble während einer Bundestagsdebatte zum ersten Rettungspaket 2010
          „Seit dem ersten Griechenland-Paket vom Mai 2012 beobachten wir einen Prozess, in dem Deutschland in immer mehr Garantien und Hilfspakete hineingezogen wird“: Hier sind Angela Merkel und Wolfgang Schäuble während einer Bundestagsdebatte zum ersten Rettungspaket 2010 : Bild: dpa

          Seit Ausbruch der Euro-Krise besteht die Politik der Bundesregierung darin, dem Drängen in Richtung Schulden- und Transferunion Stück für Stück, wenn auch mit Widerstreben, immer weiter nachzugeben, gleichzeitig aber als Gegenleistung mehr Verbindlichkeit in der Haushalts- und Finanzpolitik durchzusetzen. Dieses sehr verständliche Bestreben krankt an drei Mängeln. Erstens: Selbst wenn auf diese Weise mit Erfolg die Haushaltsdefizite zurückgeführt werden könnten, so würde dies nichts ändern an den aufgelaufenen und weiter auflaufenden Wettbewerbsunterschieden mit ihren Folgen für Leistungsbilanzen, Wachstum und Beschäftigung. Zweitens: Die EZB-Politik hat sich mittlerweile weitgehend vom Bundesbankmodell verabschiedet. Durch die Target-Salden werden die Leistungsbilanzdefizite der Südländer finanziert, und durch praktisch unbegrenzte billige Notenbankkredite an die Banken gegen abgesenkte Sicherheiten werden diese in die Lange versetzt, weiterhin Anleihen der Südländer zu kaufen. Beides wäre nach dem in Deutschland üblichen Notenbankregime niemals möglich gewesen. Auch an diesem Problem würde eine bessere Bekämpfung der Haushaltsdefizite in den Südländern wenig ändern. Drittens: Mehr Verbindlichkeit in der Haushalts- und Finanzpolitik der Mitgliedsländer kann zwar immer wieder versprochen und in immer neue Abmachungen gegossen werden, die mal „Stabilitätspakt“ (1996) und mal „Fiskalpakt“ (2012) heißen. Aber wie soll diese Verbindlichkeit durchgesetzt werden? Hier bestehen ein objektives und ein subjektives Problem.

          Unscharfe Rechtsbegriffe und politisch kontroverse Fragen

          Zunächst das objektive Problem: Fragen der gesamtwirtschaftlichen, der gesellschaftlichen oder finanziellen Optimierung richten sich nach komplexen, häufig widersprüchlichen, in jedem Falle unscharfen und sich im Zeitablauf ändernden Entscheidungsregeln. Darum sind sie das klassische Feld der Politik. Formalisierte Regeln auf diesem Feld, die sich in Gesetzesform gießen lassen, sind zumeist wegen ihrer Unschärfe nicht praktikabel. Das gilt zum Beispiel für den Begriff des „gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts“ aus dem deutschen Stabilitäts- und Wachstumsgesetz. Oder die Regeln sind im rechtlich-formalen Sinne zwar ausreichend präzise und damit operativ handhabbar, dann wird ihre Anwendung häufig ausgesetzt, weil sie zur Situation nicht passt. So ging es den Entscheidungsregeln des ursprünglichen Stabilitätspakts: maximal drei Prozent Defizitquote und sechzig Prozent Schuldenstand. Jeder Ökonom wusste schon 1996, dass diese Quoten allenfalls eine unscharfe heuristische Funktion haben konnten und ein juristisch-pedantisches Vorgehen auf dieser Grundlage in vielen Fällen gesamtwirtschaftlich unsinnig wäre. Es ist praktisch unmöglich, für juristisch einklagbare Zwecke solche Regeln zu verwenden. Das war von Anfang an die elementare Schwäche des ursprünglichen Stabilitätspakts, und das gilt für alle seine Nachfolger bis hin zum Fiskalpakt.

          Noch schwerer wiegt das subjektive Problem der Praxis der Rechtsanwendung in der Europolitik: Gerade weil es um unscharfe Rechtsbegriffe und politisch kontroverse Fragen geht, wird es den Mitgliedsländern, dem Europäischen Rat und der Kommission leichtgemacht, sich in allen „großen Fragen“, die die Währungsunion, insbesondere aber die Fragen der gemeinsamen Haftung, betreffen, über rechtliche Vorgaben frei hinwegzusetzen und jeweils neu nach Opportunität zu entscheiden.

          Heroische Bemühungen der Bundesregierung

          Der wohl klarste Rechtsbruch war der ursprüngliche Bail-out Griechenlands durch die anderen Euroländer und der Beginn des Ankaufsprogramms von Staatsanleihen durch die EZB im Mai 2010. Nachdem sich entgegen dem gesunden Menschenverstand die Interpretation durchgesetzt hat, dies sei kein Rechtsbruch, und nicht einmal das Bundesverfassungsgericht eindeutige Grenzen setzte, sind einer künftigen subjektiven und politischen Rechtsanwendung in Bezug auf Finanzierungs- und Haftungsregeln keine praktischen Grenzen mehr gesetzt. Wenn die Mehrheit in der Eurogruppe dies so will, wird zu jeder Zeit alles möglich sein. Verlauf und Ergebnis des letzten europäischen Gipfels am 28. Mai 2012 gaben davon einen Vorgeschmack.

          Die Verzweiflung Paul Kirchhofs angesichts der Missachtung des Rechts rund um die Europäische Währungsunion kann ich nachvollziehen. Diese Missachtung ist aber nicht zufällig und auch kaum böswillig, sie ist systemisch und im Kern zutiefst politisch. Die Bemühungen der Bundesregierung werden daran nichts ändern. Ich kann sie nur heroisch nennen, und das ist kein Lob. Sie sind nämlich so ehrenwert und so chancenreich wie der Widerstand der Griechen an den Thermopylen oder der Russen in der Seeschlacht bei Tsushima. Der Filmfreund wird sich an „Alamo“ erinnert fühlen.

          Verfassungsentwurf für einen europäischen Bundesstaat?

          Ändern können wird man nur etwas, wenn man die Auseinandersetzung um die Schulden- und Transferunion als jenen elementaren Machtkampf begreift, der er tatsächlich ist. Das geht nicht ohne die politische Bereitschaft, an einem bestimmten Punkt nein zu sagen, auch wenn dies das Ende der Währungsunion in ihrer heutigen Zusammensetzung bedeuten könnte.

          Alternativ könnte die Bundesregierung in Brüssel den Verfassungsentwurf für einen europäischen Bundesstaat auf den Tisch legen und diesen zur Voraussetzung für alle weiteren finanziellen Bindungen im Rahmen der Währungsunion machen. Damit würde die Debatte wieder vom Kopf auf die Füße gestellt und die Konsequenz aus dem Geburtsfehler des Maastricht-Vertrages gezogen.

          Auch dies würde allerdings das Ende der Währungsunion in ihrer heutigen Form bedeuten. Vor die Wahl gestellt, entweder die nationale Souveränität oder den Euro aufzugeben, würde Frankreich sich ohne Zögern für das Letztere entscheiden. Das große Versagen der deutschen Politik besteht darin, diese Alternative nicht auf den Punkt zu bringen. Frankreich und die anderen Südländer haben nach wie vor die begründete Hoffnung, den Kuchen essen und behalten zu können, und so verhalten sie sich auch.

          Ein europäischer Bundesstaat könnte eine stabile Zukunft haben, eine Europäische Union ohne gemeinsame Währung hätte sie ganz sicherlich. Eine Schulden- und Haftungsgemeinschaft souveräner Staaten auf deutsche Kosten hat sie dagegen ganz sicher nicht.

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