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Bundesverfassungsgericht : Anatomie einer Hintergehung

Die Richter nahmen sich die Zeit, um die Hektik der Regierung ganz genau zu beschreiben Bild: argus

Das jüngste Karlsruher Urteil ist eine präzise und dichte Beschreibung des Regierungsstils von Angela Merkel in Zeiten der europäischen Staatsschuldenkrise. Wir lesen eine Warnung vor drohender Entdemokratisierung.

          6 Min.

          Wir sehen vor uns eine Unbelehrbare, der man ständig auf die Finger schauen muss, damit sie uns nicht unter der Hand ein X für ein U vormacht. Die Kanzlerin erscheint im jüngsten, vorgestern verkündeten Urteil des Bundesverfassungsgerichts als eine Art Schorschel Schachermann, jener Makler bei Donald Duck, der, seine Rechtstreue preisend, wacker dem Gesetz zuwiderhandelt. Systematisch habe die Bundesregierung unter Führung Angela Merkels die Rechte des Deutschen Bundestages verletzt, indem sie es unterlassen habe, das Parlament „umfassend und zum frühestmöglichen Zeitpunkt“ über bestimmte wichtige Angelegenheiten der Europäischen Union zu unterrichten, wie es Artikel 23 des Grundgesetzes vorsieht. Der Bundestag sei daher, was die EU-Politik Merkels zur Lösung der Schuldenkrise angeht, immer wieder um seine Mitwirkungsrechte gebracht und vor vollendete Tatsachen gestellt worden.

          Christian Geyer-Hindemith

          Redakteur im Feuilleton.

          Tatsächlich liest sich der Karlsruher Schriftsatz in weiten Strecken wie ein Observationsbericht. Akribisch wird für die erste Jahreshälfte 2011 unter Zitation von regierungsamtlichem E-Mail-Verkehr, Tischvorlagen, Pressekonferenzen, Auftritten der Kanzlerin vor Parlamentsausschüssen dargelegt, dass der Bundestag weder umfassend noch zum frühestmöglichen Zeitpunkt über die EU-Aktivitäten der Regierung unterrichtet wurde. Die Richter stellen im einzelnen Merkels Sprachregelungen zur Verschleierung ihrer Berichtspflicht bloß, dekonstruieren ihre Rede vom „Gesamtpaket“, über das erst informiert werden könne, wenn es schon geschnürt sei (und nicht etwa „kleckerweise“, wie ein Beamter des Finanzministeriums hilfsweise erläutert); geschildert wird ihr forciert evolutionäres Verständnis von Ergebnissen als „Ergebnisoptionen“; und beinahe verspottet wird ihr Wort von der „endlichen Halbwertzeit“ von Informationen, die sich zu schnell verflüchtigten, um noch kommunizierbar zu sein. Das alles liest sich wie eine politische Genealogie der Desinformation, seitenweise ausgebreitet und zunächst kommentarlos protokolliert, als setze man erst einmal auf die Evidenz des Dokumentarischen.

          Quasseln statt handeln

          So heißt es über den Auftritt der Kanzlerin vor dem Ausschuss für die Angelegenheiten der Europäischen Union am 10. März 2011: „Auf die Rüge eines Abgeordneten, das Parlament habe auf der Grundlage der Unterrichtungspraxis der Bundesregierung keine ausreichende Möglichkeit, die Entscheidungen zum Themenkreis der Eurostabilisierung nachzuvollziehen, erklärte die Bundeskanzlerin, die gegenwärtige Situation sei aufgrund täglicher Änderungen der Umstände und Tatsachen einzigartig, so dass die Bundesregierung dem Parlament nur Informationen mit einer ,endlichen Halbwertzeit’ geben und für den Europäischen Rat am 24./25. März 2011 lediglich Ergebnisoptionen benennen könne.“ Die dann freilich - da ja immer nur Optionen statt Ergebnisse - gar nicht erst mitgeteilt wurden.

          Wo nur Latenzen und keine Fakten walten, gibt es faktisch auch nichts zu berichten. Mit anderen Worten: Im reißenden Strom der europäischen Integration gibt es kein parlamentarisches Halten mehr. Weltfremd, wer die Einzigartigkeit der Situation nicht bemerkt, den rasanten Wandel der Umstände, die stündliche Verflüssigung der Tatsachen - und immer noch quasseln statt handeln will.

          Aus einem Lehrbuch der Betriebskommunikation

          Dieses Narrativ des Kanzleramts greifen die Richter auf, um es im Detail der Grundgesetzwidrigkeit zu überführen. Und entwerfen eine verfassungskonforme Theorie der politischen Kommunikation derart minutiös, dass man den Eindruck bekommt, jedes denkbare Schlupfloch solle der Kanzlerin verstopft werden. Denn was heißt schon „endliche Halbwertzeit“ eines an „Dichte“ mangelnden Informationsstroms? Für ein dynamisches Politikverständnis kommt es einer Trivialität gleich, dass die Pflicht zur umfassenden Unterrichtung des Parlaments nicht statisch, sondern dynamisch zu verstehen sei, also die Ansprüche an die Kommunikation steigen statt absinken. Die Richter spielen auch mit Merkels physikalischem Dichte-Begriff, um ihn dann gezielt der Regierungschefin zu entwenden und gegen ihre opake Informationstheorie zu richten: „Wissensstand und Haltung der Bundesregierung im Hinblick auf einen Vorgang bleiben im Regelfall nicht gleich, sondern sind im Laufe der Zeit Veränderung unterworfen“, heißt es nicht ohne Anflug von Ironie.

          Und weiter, beinahe wie aus einem Lehrbuch der Betriebskommunikation der Kanzlerin auf die europapolitische Agenda gesetzt: „Mit zunehmender Konkretisierung eines Vorhabens ist jedoch typischerweise auch eine Zunahme der Informationsdichte auf Seiten der Bundesregierung verbunden. Dabei entsteht mit jedem Erkenntnisgewinn der Regierung zunächst eine Informationsasymmetrie im Verhältnis zum Bundestag, die - soll die verfassungsrechtliche Vorgabe einer umfassenden Unterrichtung nicht wirkungslos bleiben - grundsätzlich ausgeglichen werden muss.“ Langsam und zum Mitschreiben für politische Physikerinnen kommt die Karlsruher Dichtebestimmung an ihr Ziel: „Diese Pflicht zum Ausgleich von Informationsungleichgewichten zwischen Bundesregierung und Bundestag verdichtet sich mit zunehmender Komplexität und Bedeutung eines Vorgangs sowie mit der zeitlichen Nähe zu einer förmlichen Beschlussfassung oder zum Abschluss einer Vereinbarung.“

          Aus informellen Quellen

          Nichts soll, wenn es um die Stärkung des Bundestags in Europa-Fragen geht, künftig dem Zufall überlassen bleiben. So sei denn auch im Grundsatz eine schriftliche, keine mündliche Unterrichtung durch die Bundesregierung gefordert. Zwar sei die Schriftform im entsprechenden Artikel des Grundgesetzes nicht unbedingt vorgesehen. „Angesichts der Anforderungen an Klarheit, Verstetigung und Reproduzierbarkeit, die an eine förmliche Unterrichtung des Parlaments zu stellen sind, erscheint die Schriftform gegenüber der mündlichen Unterrichtung als das vorrangige Medium zur effektiven Information des Bundestags. Der mündlichen Unterrichtung des Plenums, des Ausschusses für die Angelegenheiten der Europäischen Union wie auch der Fachausschüsse kommt vor diesem Hintergrund nur eine ergänzende und erläuternde Funktion zu.“ Ein weiterer schwerer Schlag für die Merkelsche Ad-hoc-Politik in letzter Sekunde.

          Und so geht es Schlag auf Schlag, der analysierende, die Rechtslage klärende Teil wechselt mit dokumentarischen Passagen, detektivisch hergeleitet, im Ton einer Anklageschrift. Der Kanzlerin wird keine Textarchäologie geschenkt: „Einen auf den 6. April 2011 datierenden Entwurf des Vertrags über den Europäischen Stabilitätsmechanismus hat der Deutsche Bundestag lediglich aus informellen Quellen erhalten, obwohl dieser oder jedenfalls eine frühere Textstufe des Vertragsentwurfs der Bundesregierung zu diesem Zeitpunkt vorlag. Dies ergibt sich aus dem Inhalt mündlicher Ausschussunterrichtungen vom selben Tag.“

          Eine inhaltliche Einflussnahme abschneiden

          In immer neuen Wendungen stellen die Richter die temporale Dimension der Berichtspflicht klar: Die Bundesregierung ist verpflichtet, dem Parlament „nicht nur einen abschließend beratenen oder sogar bereits beschlossenen Vertragstext“ zuzuleiten. Sie muss ihm zum frühestmöglichen Zeitpunkt ihr vorliegende Zwischenergebnisse und Textstufen übermitteln. Dass sich Entwürfe ändern und daher Aktualisierungen erforderlich werden, solche Informationen mithin eine „kurze Halbwertzeit“ aufweisen können, rechtfertigt es nicht, die schriftliche Unterrichtung auf einen Zeitpunkt zu verschieben, zu dem die Ergebnisse bereits feststehen. Denn damit wird der Bundestag gerade in jene für völkerrechtliche Verträge charakteristische Ratifikationslage gebracht, die ihm eine inhaltliche Einflussnahme abschneidet.

          Das aber ist ein Unding: „Wie sich bereits aus dem kumulativen Erfordernis frühzeitiger und umfassender Information ergibt, kann bei prozesshaften Vorgängen der vorliegenden Art die Unterrichtungspflicht nicht in einem Gesamtpaket erledigt werden.“ Karlsruhe macht sich das evolutionäre Politikverständnis der Kanzlerin zu eigen, zieht aber, was die Mitwirkungsrechte des Bundestags betrifft, nicht erst seit dem Lissabon-Urteil entgegengesetzte Schlüsse. Auch eine Geheimhaltungspflicht ändert daran nichts: „Sollten Gründe für eine Geheimhaltungsbedürftigkeit gegenüber der Öffentlichkeit im Hinblick auf einzelne Informationen oder Dokumente ausnahmsweise anzuerkennen sein, wäre die Bundesregierung verpflichtet, die Unterlagen dem Deutschen Bundestag unter Hinweis auf das Erfordernis einer vertraulichen Behandlung zuzuleiten.“ Die Voraussetzungen hierfür habe das Parlament mit dem Erlass seiner Geheimschutzordnung geschaffen.

          Politischer Zeitdruck ist auch in Zeiten der europäischen Staatsschuldenkrise kein Argument, die Demokratie auszuhebeln. Das ist der Leitsatz über dem Urteil, das sich - zugespitzt - auch als Phänomenologie des Merkelschen Regierungsstils lesen lässt. Wie ein vorgezogener Kommentar dazu aus dem Off des Bundesverfassungsgerichts liest sich ein Interview, das dessen Präsident Andreas Voßkuhle unlängst der „Zeit“ gab. Eigentlich, so sinniert Voßkuhle, brauchte die Politik mehr Momente der Entschleunigung, Reflexionsschleifen, um über grundlegende Entscheidungen nachzudenken, aber auch, um bereits getroffene Entscheidungen zu bewerten. Da es in der Politik dafür notorisch zu spät sei, so versteht man Voßkuhle, muss Karlsruhe einspringen, um von der Demokratie zu retten, was zu retten ist: „Das Bundesverfassungsgericht ist tatsächlich einer der ganz wenigen Orte, an denen man abgeschirmt von äußeren Einflüssen Entscheidungen so intensiv durchdenken kann, wie man es für erforderlich hält. Es hat mitunter fast etwas Klösterliches. Das heißt nicht, dass wir uns nicht beeilen, wir nehmen uns aber gerade in den großen Verfahren die Zeit, die wir brauchen.“

          Dem Vorwurf, das Bundesverfassungsgericht gelte als Bremsklotz der europäischen Integration, wenn es die Kanzlerin zur demokratischen Langsamkeit zwinge, begegnet Voßkuhle gelassen: „Gerade unsere Entscheidungen, die darauf abzielen, die demokratischen Strukturen zu stärken, haben breite Akzeptanz gefunden. Wir dringen darauf, dass die Regeln, die wir uns im Grundgesetz für die Entscheidung wichtiger politischer Fragen gegeben haben, eingehalten werden, auch in der Krise. Das heißt vor allem: das Parlament muss informiert, es muss beteiligt werden. Das ist der rote Faden, der alle unsere Entscheidungen durchzieht.“ Von diesem Faden sieht sich die Kanzlerin zunehmend eingewickelt.

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