Eine schonungslose Analyse des Scheiterns, Vorschläge für eine Reform und einen Aufruf zur Solidarität – das alles bietet „Gestrandet“. Die aktuelle Politik, so die Kernthese der Oxforder Migrationsforscher Alexander Betts und Paul Collier, gefährde die Fähigkeit der Staatengemeinschaft, Menschen in Not Schutz zu bieten. Ihre Forderung: Wir müssen zwischen Flucht und Migration unterscheiden und festlegen, wer als Flüchtling gilt. Die internationale Gemeinschaft sollte versuchen, allen Flüchtlingen zu helfen, und vorhandene Ressourcen möglichst effizient einsetzen. Statt Flüchtlinge mit Nahrung und Kleidung in Lagern ruhigzustellen, müsse sie ihnen Wege zu neuer Selbständigkeit öffnen.

Ausgangspunkt des Buches ist die europäische Reaktion auf den Bürgerkrieg in Syrien. Das Urteil von Betts und Collier fällt vernichtend aus. Doch in der Krise sehen der Politologe und der Ökonom auch eine Chance. Da das Thema Flucht nun ganz oben auf der weltpolitischen Tagesordnung stehe, sei eine grundlegende Reform möglich. Zunächst, so die Forscher, müsse das komplexe Problem nüchtern in den Blick genommen werden: „Politiker und Medien konzentrieren sich auf die zehn Prozent Flüchtlinge, die die entwickelten Länder zu erreichen suchen, und verlieren dabei das Schicksal der restlichen 90 Prozent aus den Augen.“ Gerade die Ärmsten und Schwächsten treten die Reise nach Europa nie an.

Auf weltweit 21,3 Millionen Menschen beziffern die Vereinten Nationen die Zahl der Flüchtlinge für Ende 2015. Zählt man Binnenflüchtlinge – Menschen, die vertrieben wurden, aber keine Staatsgrenze überschritten haben – hinzu, steigt die Zahl auf 65,3 Millionen. Das entspricht knapp einem Prozent der Weltbevölkerung und ist – absolut wie proportional – der höchste Wert, der je festgestellt wurde. Aufgrund der Fragilität vieler Staaten und der oft existenzbedrohenden Folgen des Klimawandels rechnen Collier und Betts mittelfristig mit noch mehr Menschen auf der Flucht. Bestehende Konventionen, Institutionen und Konzepte, so ihre These, reichten nicht aus, um ihnen wirksam zu helfen.

Ein neues Kriterium für Schutz

Die Probleme beginnen bei dem Wort „Flüchtling“. Die Genfer Flüchtlingskonvention von 1951 nennt „Verfolgung“ als Kriterium für besonderen Schutz. Anders als zu Zeiten des Kalten Krieges ist heute aber oft nicht die Verfolgung durch den Staat, sondern sein Zusammenbruch Auslöser der Flucht. Wenn die Minimalbedingungen für ein menschliches Leben nicht mehr gewährleistet sind – sei es aufgrund von Umweltveränderungen, Nahrungsmittelknappheit oder Gewalt –, ziehen Menschen weg. Doch sie gelten damit bislang nicht als Flüchtlinge. Die Autoren schlagen daher ein neues Kriterium für Schutz vor, die „Furcht vor ernsthaftem physischem Schaden“, verbunden mit der Frage: „Wann wäre ein vernünftiger Mensch der Ansicht, dass ihm keine andere Wahl bleibt, als zu fliehen?“

Zweitens fordern die Autoren eine international koordinierte Flüchtlingspolitik, die mit Geld effizient umgeht. Hier liegt ein zentraler Kritikpunkt an der europäischen Politik. So gebe Deutschland für jeden Flüchtling im eigenen Land über hundertmal mehr aus, als den Vereinten Nationen für die Versorgung im Schnitt zur Verfügung stehe. Schweden habe am Ende sein Budget für Entwicklungshilfe halbiert, um die Kosten für die Asylsuchenden zu decken: „Im Grunde zahlten also Millionen sehr armer Menschen auf der ganzen Welt für die Sozialleistungen auf skandinavischem Niveau, die den Tausenden zugutekamen, die das Glück gehabt hatten, Schweden zu erreichen.“

Zwar fordern Betts und Collier, dass im Fall einer Notlage alle Staaten als Zeichen der Solidarität einige Flüchtlinge aufnehmen. Darüber hinaus sei es in der Regel jedoch sinnvoll, Menschen in Nachbarstaaten, mit denen sie eine Sprache und Kultur teilen, unterzubringen. Die Integration sei einfacher, die Versorgung günstiger, und zudem kehrten Flüchtlinge vor dort aus nach einem Ende der Krise eher in ihre Heimat zurück. Das entlasse andere Staaten aber keineswegs aus ihrer Verantwortung, die Zufluchtsländer massiv mit Ideen und Geld zu unterstützen.

Uganda als Vorbild

Genau das habe Europa im Fall Syrien auf beschämende und törichte Weise versäumt und tue noch immer viel zu wenig. Dass Deutschland für mehrere Monate de facto die Grenzen öffnete, finden die Autoren ebenfalls „unverantwortlich“, nicht zuletzt, weil nun die Hälfte aller Syrer mit Hochschulabschluss in Europa lebe und diese Menschen beim Wiederaufbau ihres Landes fehlen würden.

Die dritte Forderung betrifft die Art der Unterbringung. Betts und Collier lehnen Lager, die ihre Bewohner zu einem passiven Leben verurteilen, ab. Dem „Modell des humanitären Silos“ setzen sie das Prinzip der Selbstbestimmung entgegen. Flüchtlinge sollen von Anfang an die Möglichkeit haben, zu arbeiten. Nur so könnten sie ihre Autonomie zurückgewinnen, zur Entwicklung des Gastlandes beitragen und die Fähigkeiten für den späteren Wiederaufbau ihrer Heimat erwerben oder zumindest erhalten.

Als Vorbild nennen die Forscher Ugandas Umgang mit Menschen, die in den vergangenen sechzig Jahren aus Kongo, Ruanda, Burundi und Somalia flohen. Die Regierung wies ihnen Land in unterentwickelten Regionen zu und gewährte ihnen später Bewegungsfreiheit. Während in Kenia seit Jahrzehnten Hunderttausende in Lagern festsitzen, leiten in Ugandas Hauptstadt Kampala heute mehr als zwanzig Prozent der Flüchtlinge ein Unternehmen mit eigenen Angestellten, vierzig Prozent ihrer Beschäftigten sind Einheimische.

Eine Debatte, die dringend geführt werden muss

Den Ansatz, die Selbständigkeit der Menschen zu fördern, wollen Betts und Collier auch auf Jordanien übertragen. Da fruchtbares Land dort knapp ist, Syrer schnell zu einer Konkurrenz auf dem Arbeitsmarkt werden könnten und die Regierung eine extremistische Unterwanderung befürchtet, schlagen sie als erste Maßnahme kompakte Sonderwirtschaftszonen vor. Gemeinsam mit der jordanischen Regierung entwickelten sie die Idee, Zonen einzurichten, in denen sich größere, auch internationale Firmen ansiedeln und syrischen Flüchtlingen wie Einheimischen Arbeit geben sollen. Dieser Vorschlag bildet den Kern des „Jordan Compact“, einer Abmachung, in deren Rahmen die Europäische Union Jordanien bessere Exportbedingungen garantiert.

Betts und Collier haben „Gestrandet“ offensichtlich unter Zeitdruck geschrieben. Einige Überlegungen wiederholen sich, andere Abschnitte, etwa das philosophische Argument dafür, dass ein Recht auf Asyl, nicht aber auf Migration besteht, bleiben unterentwickelt. Nicht alles überzeugt. Die These, der „Brexit“ sei eine Folge der deutschen Flüchtlingspolitik, greift zu kurz. Auch machen die Autoren keinen Vorschlag, wie die Bundesregierung im Spätsommer 2015 auf die humanitäre und politische Notlage auf dem Balkan hätte reagieren sollen. Wichtige Fragen, etwa wie der Einsatz westlicher Länder für Menschen auf der Flucht ohne unmittelbaren Druck gewährleistet werden kann, blenden sie aus. Und ihre andere Version der Geschichte, ein Verlauf der Krise in Syrien unter der Annahme, dass Europa schneller und klüger reagiert hätte, bleibt vage.

Dennoch, Betts und Collier haben einen grundlegenden Beitrag zu einer Debatte verfasst, die dringend geführt werden muss. Ihre nüchterne Analyse zeigt, wie gravierend die negativen Folgen des Wegschauens sind, aber auch, dass gut gemeinte Maßnahmen Schaden anrichten können, wenn sie nicht ausreichend durchdacht sind. Ihre Vorschläge gründen auf der unbedingten Überzeugung einer moralischen Pflicht, Menschen in Not Schutz zu bieten. Die Chancen auf Umsetzung stehen vielleicht gar nicht schlecht. Paul Collier war einer der schärfsten Kritiker der deutschen Flüchtlingspolitik. Trotzdem engagierte die Bundesregierung ihn als Berater für ihre neue Afrika-Politik.