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Rezension: Sachbuch : Das haben wir schon immer so gemacht

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Eberhard Schmidt-Aßmann sucht Konstanten des Verwaltungsrechts

          4 Min.

          Otto Mayers Diktum "Verfassungsrecht vergeht, Verwaltungsrecht besteht" offenbart immer neue Bedeutungsschichten. Im Jahr seiner Niederschrift 1924 zielte es auf den Wechsel von der konstitutionellen Monarchie zur Republik und formulierte das irritierende Gefühl, dass die Staatspraxis selbst nach der Änderung der Regierungsform in weiten Teilen unverändert bleibt. Manchen Zeitgenossen schien das Verwaltungsrecht wie ein Fels in der Brandung, andere bedauerten dieses Beharrungsvermögen. Heute trifft der Satz auf die schleichende Aushöhlung der Staatlichkeit, durch Europa, aber auch durch vielfältige innere Souveränitätsverluste, und er hat nichts von seiner Ambivalenz verloren. Die ungemütlichen Klimawechsel in der politischen Großwetterlage scheinen in den trockenen Amtsstuben vor Ort wenig wirksam zu sein. Jene materiellen Interessen, aber auch die Verfahren, die im Verwaltungsrecht positiviert sind, lassen sich eben nicht so leicht ändern, wenn eine professionalisierte Bürokratie einmal etabliert ist, selbst nach Systemwechseln, die durch viele kleine Hintertüren kommen.

          Zugleich ist bis heute eine zunehmende Zersplitterung der verwaltungsrechtlichen Materien zu beobachten. Was verbindet Gebiete wie das Asylrecht noch mit dem Umweltrecht oder gar dem Wissenschaftsverwaltungsrecht? Überall haben sich eigene Verfahren, Behörden, Wertungen ausgebildet. Selbst Experten ist eine Zusammenschau angesichts der Stoffmassen kaum möglich. Der Überblick ist im Streben nach Aktualität und Nützlichkeit genau dort verloren gegangen, wo die Verwaltungsrechtswissenschaft traditionell ihre Energie konzentriert: auf hoch entwickelten Einzelfeldern. Dass man ihn dort wieder finden muss, ist der Ausgangspunkt des Buches von Eberhard Schmidt-Aßmann.

          Zurückhaltend nennt er seinen Versuch, Übersicht in einem polyzentrisch geordneten Rechtsgebiet zu schaffen, den Versuch einer Systembildung; das allgemeine Verwaltungsrecht wird als "Ordnungsidee" vorgestellt. Das ist etwas kryptisch, aber treffend. Denn Schmidt-Aßmann will jenseits der Vorschriften von Verwaltungsgerichtsordnung und Verwaltungsverfahrensgesetz, aber auch der Verfassung, nach Gemeinsamkeiten und Verbindendem suchen. Die Rechtswissenschaft, so seine Hoffnung, wird über diese Abstraktion rationalisierende Kraft entfalten. Sie wird Wertungswidersprüche sichtbar machen und das Auseinanderlaufende in unserer Rechtsordnung vielleicht wieder zusammenfügen können. In der "Disziplinierung von Sonderinteressen" findet dieser Teil seines Werks seine pragmatische Mission.

          Es ist ein Versuch, der so bisher vielleicht überhaupt noch nicht unternommen wurde. Denn Schmidt-Aßmann verbindet große Sachkenntnis im Detail mit rechts- und politikwissenschaftlichen Betrachtungen. Was bedeutet uns "Öffentlichkeit" heute im Verwaltungsverfahren? Sollte sie im Umweltrecht einen anderen Stellenwert haben als in der Informationsverwaltung? Schon an einer solchen Frage sieht man die Schwierigkeit, aber auch den Nutzen einer solcher Synthese. Über präzise Einzelbeobachtungen hinaus kann man sich gemeinsam über rechtspolitische Grundfragen verständigen. Das erste Ergebnis ist dabei Transparenz: Der schleichenden Verselbständigung des Speziellen wird schon dadurch entgegengewirkt, dass Besonderheiten als solche sichtbar werden und begründungsbedürftig scheinen.

          Der Systemgedanke, der dabei in Ansatz gebracht wird, stammt - wie so oft bei den Juristen - aus dem siebzehnten Jahrhundert. Nach dem Muster des mathematischen Denkens geht es um die Widerspruchsfreiheit eines Systems von Sätzen und um die Deduzierbarkeit des Speziellen aus dem Allgemeinen. Dieses Allgemeine will Schmidt-Aßmann aber erst finden. Methodisch bemüht er dabei Referenzgebiete, deren Rechtsentwicklungen er exakt beobachtet. Anhand ihrer Ausprägungen, aber auch Auslassungen lässt sich erkennen, was modernes Verwaltungsrecht derzeit ausmacht. Umweltverwaltungsrecht, Sozialverwaltungsrecht und Wissenschaftsverwaltungsrecht haben bei aller Heterogenität doch gemeinsame Grundstrukturen, die auch auf andere Gebiete - wie das Wirtschaftsverwaltungsrecht - passen sollten.

          Schmidt-Aßmann verbindet die von ihm beobachteten Entwicklungen mit den normativen Voraussetzungen, die in der Verfassung und im einfachen Gesetzesrecht niedergelegt sind. Rechtsstaat und Demokratie treffen auf Tendenzen wie kooperatives Verwaltungshandeln, neue Aufträge an das Recht und neue Steuerungsmodelle. Die Qualität seines Buches ergibt sich aus der Präzision, der Nüchternheit und der planvollen Zusammenschau der in der Praxis vorkommenden Ver- und Entkoppelungen. Etwas stiefmütterlich werden in seiner dichten Synthese allerdings die Diskussionen der Nachbarwissenschaften behandelt. Die kritischen Fragen nach den Bedingungen erfolgreicher Normimplementation und nach der Steuerungsfähigkeit des Rechts überhaupt übergeht er mit eisernem Optimismus, das Zurückweichen der Staatlichkeit ist womöglich schon weiter fortgeschritten, als er annimmt. Die administrative Praxis spürt vielleicht zuletzt die Auflösung des souveränen Nationalstaates, später jedenfalls als das Verfassungsrecht. Schmidt-Aßmanns Ziel ist die Ableitung von "Fairnessregeln", die für alle Rechtsgebiete gelten. Sie sollen auch den Weg zu einer europäischen Verwaltungsrechtswissenschaft ebnen. An dieser Stelle schließt das Buch auf zu den epochalen, in der zweiten Hälfte des neunzehnten Jahrhunderts verfassten Grundrissen des Verwaltungsrechts. Auch diesen ging es um die Schaffung überpositiver Richtlinien. Über die Verwissenschaftlichung des Verwaltungsrechts sollte der Rechtsstaat Einzug in die Verwaltungspraxis halten. Freilich war dies eine historisch kontingente Aufgabe, die ihren Impuls daraus zog, dass es kaum Verfassungen mit der Vorgabe materieller und formeller Mindeststandards gab.

          Weil es in Zukunft ähnlich sein wird, ist Schmidt-Aßmanns Unternehmen wichtig und zukunftsweisend. Denn das unscharfe Gebilde Europa zeichnet sich gleichfalls vor allem durch rasantes Wachstum in der administrativen Praxis aus; der Leviathan steckt eben im Detail. Der mühevolle Dialog zwischen den Unterdisziplinen der Verwaltungsrechtswissenschaft (auf nationaler Ebene) und den verschiedenen Rechtskulturen (in Europa) braucht abstrahierende Verständigungsebenen. Auch auf internationaler Ebene wird die Qualität des Konsenses davon abhängen, ob jemand die Energie zu solchen übergreifenden Synthesen findet. Er müsste freilich eine ganz andere Literaturgrundlage wählen und sich auf noch heterogenere Rechtszustände einlassen. Denn der Polyzentrismus der nationalen Teilrechtsgebiete findet seinen erdrückenden Meister im Pluralismus der europäischen Verwaltungsrechte und -kulturen mit jeweils eigenständigen Unterordnungen. Dieser Pluralismus unterstreicht erst recht die Bedeutung der Systematisierung des Details für eine zugleich rechtsstaatliche und effektive Verwaltung.

          MILOS VEC.

          Eberhard Schmidt-Aßmann: "Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee". Grundlagen und Aufgaben der verwaltungsrechtlichen Systembildung. Enzyklopädie der Rechts- und Staatswissenschaft, Abteilung Rechtswissenschaft. Springer Verlag, Berlin 1998. XXVII, 382 S., geb., 179,- DM.

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