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Fristverlängerung für Briten : „Europa hat eine pragmatische Lösung gefunden“

  • -Aktualisiert am

„Die vergangenen Wochen haben gezeigt, dass die EU nicht bereit ist, noch einmal neu oder ganz anders zu verhandeln“, sagt Ulrich Haltern. Bild: AP

Europa habe mit der Fristverlängerung für den Brexit wieder einmal eine „pragmatische Lösung“ gefunden, findet der Freiburger Völkerrechtler Ulrich Haltern. Trotzdem sieht er die Gefahr eines Chaos nicht gebannt – und warnt vor Dominoeffekten, wenn die Briten an der Europawahl teilnehmen.

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          Herr Haltern, der Europäische Rat hat die Frist für den Brexit noch einmal verlängert; das späteste Austrittsdatum ist jetzt Ende Oktober. Wie bewerten Sie das Ergebnis dieser Nacht?

          Eigentlich bin ich keiner von jenen, die denken, das sei alles ganz schrecklich. Europa hat mal wieder eine pragmatische Lösung gefunden. Es ist ja relativ klar, was wir wollen: Wir wollen einerseits Großbritannien einen demokratischen Weg aus der Union ermöglichen und andererseits auch unsere guten Wirtschaftsbeziehungen wahren. Beide Seiten sind hieran interessiert, und da diese Ziele von allen gleichermaßen gewollt werden, hat man sich vorläufig auf einen Zeitgewinn einigen können. Brüssels politische Prozesse waren schon immer sehr pragmatisch, auch angesichts rechtlicher und politischer Probleme. Das ist ja eigentlich eine große Tugend. Nur Ideologen oder Prinzipienreiter, die demokratisch notwendige Kompromisse immer gleich als „faul“ denunzieren, finden so etwas schlecht. Jetzt ist es an der britischen Politik, eine Lösung in dieser verfahrenen Sache zu finden. Die überparteilichen Gespräche sind ein guter Ansatz, müssten aber nun auch Fahrt aufnehmen.

          Die verlängerte Frist bedeutet, dass Großbritannien bei der Europawahl im Mai noch mitwählen soll. Ist das klug?

          Rechtlich gibt es dazu wohl keine Alternative: Die Austrittsfrist zu verlängern heißt ja nichts anderes, als den jetzigen Status quo der Mitgliedschaft noch eine Weile aufrecht zu erhalten, und dazu gehört, dass den Briten natürlich das Wahlrecht bei den Europawahlen garantiert ist. Wenn Großbritannien am Wahltermin (23.-26. Mai) oder sogar am Termin der Konstituierung des neugewählten Europäischen Parlaments (2. Juli) noch Mitglied der EU ist, müssen die Briten die Chance haben, wählen gehen zu können. Alles andere wäre Rechtsbruch und könnte gerichtlich angegriffen werden. Politisch ist das natürlich reichlich problematisch: Alle, die die europäischen Institutionen und Prozesse als illegitim oder ineffizient angreifen, haben leichtes Spiel. Es könnte sogar dazu kommen, dass sogenannte „Mock-Candidates“, also Spaßkandidaten aus Großbritannien, für Wochen oder Monate im Europäischen Parlament vertreten sind. Es stellt sich dann die Frage, was diese für Rechte haben und ob sie Entscheidungen mittragen dürfen.

          Um welche Entscheidungen geht es da konkret?

          Zum Beispiel um die Frage, ob die Briten bei der Wahl des neuen Kommissionspräsidenten und der Zustimmung zur neuen EU-Kommission teilnehmen, ob sie sogar einen eigenen Kommissar stellen dürfen und ob sie an den Finanzberatungen teilnehmen. Die Verhandlungen über den mehrjährigen Finanzrahmen 2021-2027 der EU stehen dringend an. Da stellt sich die Frage, welche Rechte die britischen Abgeordneten in diesem wichtigen Haushaltsprozess haben. Es ist unvorstellbar, dass die Briten trotz fester Austrittsabsicht solche langfristig wirkenden Entscheidungen mittreffen – aber das muss irgendwie rechtlich hingebogen werden und ist sehr komplex. Aus Brüssel ist zu hören, dass die Zusage des Vereinigten Königreichs, in solche Entscheidungen nicht mehr einzugreifen, Bedingung für die Fristverlängerung war. Das hört sich gut an, ist aber zunächst nur eine Selbstverpflichtung und auch ziemlich schwammig. Wir werden sehen, wie sich das in die Praxis übersetzt. Jedenfalls wird das alles nicht dazu beitragen, die Legitimität der europäischen Institutionen zu erhöhen. Auch dies ist eine offene Flanke für EU-Kritiker.

          Wird nicht eine so niedrige Wahlbeteiligung der Briten zu erwarten sein, dass ein Wahlergebnis ohnehin nicht mehr repräsentativ erscheint?

          Schwer zu sagen. Die Wahlbeteiligung bei Europawahlen ist ja nicht nur in Großbritannien beschämend niedrig. Es könnte auch das Gegenteil passieren, nämlich dass die Hälfte der Briten, die gegen den Brexit ist, zur Wahl geht. Dann hätten wir ja dort schon mal eine Wahlbeteiligung von 50 Prozent, was gegenüber der britischen Wahlbeteiligung von 2014, die unter 40 Prozent lag, und der EU-weiten Wahlbeteiligung von knapp 44 Prozent ein Fortschritt wäre. Ich finde es politisch schwer vorherzusagen, was geschehen wird. Die zusätzliche Komplexität einer solchen Situation wäre aber ein Einfallstor für weitere Kritik an der Legitimation. Hier schwappt die politische Unsicherheit von der britischen Innenpolitik auf die europäische Politik über, was der EU nicht gut tun wird. Aber das wurde abgewogen gegen die massiven wirtschaftlichen Vorteile, die eine Verlängerung der Austrittsfrist mit einem möglichen Vertrag am Ende hätte. Der Europäische Rat hat in dieser Nacht entschieden, dass Letzteres ihm wichtiger ist.

          Wie wird das geregelt, wenn die Briten zwar zunächst im Parlament sitzen, der Austritt dann jedoch stattfindet? Werden wir dann einfach nur ein paar leere Sitze im EU-Parlament haben?

          Hier ist Vorsorge getroffen worden. Der Europäische Rat hat im Juni letzten Jahres beschlossen, dass in einem solchen Fall knapp zwei Drittel der britischen Parlamentssitze wegfallen und das Parlament entsprechend kleiner wird. Ein gutes Drittel der britischen Sitze wird auf andere Mitgliedstaaten verteilt, damit das Verhältnis wieder stimmt.

          Ulrich Haltern ist Professor und Inhaber des Lehrstuhls für Europa- und Völkerrecht an der Albert-Ludwigs-Universität Freiburg.

          Es geht ja immer um den bereits verhandelten Brexit-Vertrag. Gibt es bei diesem denn noch Spielraum?

          Wer weiß, aber alle Anzeichen scheinen mir dagegen zu sprechen. Die vergangenen Wochen haben gezeigt, dass die EU nicht bereit ist, noch einmal neu oder ganz anders zu verhandeln, und das hat der Europäische Rat in dieser Nacht abermals betont. Es geht um diesen Vertrag oder um keinen Vertrag. Das ist auch nicht etwa fehlende Flexibilität starrköpfiger Eurokraten, sondern zum einen der enorm komplexen Materie geschuldet. So etwas verhandeln Sie nicht mal eben in ein paar Wochen neu. Und zum anderen ist es eine Botschaft an andere Staaten oder Regionen, die mit einem Austritt aus der EU kokettieren. Wenn sich die EU hier allzu großzügig zeigt, wird das Vertrauen in den gemeinsamen Problemlösungswillen weiter geschwächt, und ein Exit erscheint als eine einfache Alternative zum Engagement innerhalb der EU.

          Unabhängig von der Entscheidung des Europäischen Rats hat das britische Unterhaus ein Gesetz durchgebracht, das May verpflichtet, einen Austritt ohne Vertrag unbedingt abzuwenden. Ist ein No-Deal-Brexit immer noch möglich?

          Der Brexit berührt die Union genauso wie Großbritannien und wird daher durch übernationales Recht gesteuert: Das ist Artikel 50 des EU-Vertrages, dem auch Großbritannien zugestimmt hat. Und dort gibt es klare Prozesse und feste Fristen. Wenn zwischen Großbritannien und der EU kein Vertrag zu Stande gekommen ist – entweder nach den berühmten zwei Jahren oder jetzt nach der verlängerten Frist –, dann gibt es einen No-Deal-Brexit. Diese Möglichkeit ist nach wie vor nicht ausgeschlossen. Dass Großbritannien versucht, sich innerstaatlich gegen einen No-Deal-Brexit zu wappnen und Gesetze dagegen erlässt, ist europarechtlich irrelevant. Es kann ohne weiteres noch dazu kommen.

          Das Verfahren wird durch das britische Gesetz also nicht beeinflusst?

          Ausschlaggebend ist Artikel 50. Einseitig kann man diese Rechtslage nicht verändern, sondern allenfalls durch eine Übereinkunft zwischen Großbritannien und der EU. Das britische Gesetz kann bloß die Rechtslage innerhalb Großbritanniens beeinflussen, beispielsweise der britischen Premierministerin Optionen nehmen oder aufzwingen. Insgesamt aber bleibt es dabei: Damit das mit der Fristverlängerung klappt, braucht es eine einstimmige Entscheidung im Europäischen Rat. Und für den Abschluss eines Vertrages zwischen Großbritannien und der Union bedarf es einer qualifizierten Mehrheit im Rat und der Zustimmung des Europäischen Parlaments.

          Warum wurde die Frist für einen Austritt aus der EU auf zwei Jahre festgelegt? Hat man bei der Verabschiedung des EU-Vertrags wirklich geglaubt, dass so ein komplexer Prozess in zwei Jahren abgehandelt ist?

          Artikel 50 ist 2009 eher als symbolische Politik in den Vertrag aufgenommen worden. Er sollte deutlich machen, dass die Mitgliedsstaaten noch immer die Herren über die Verträge sind und damit auch austreten können. Dass das mal praxisrelevant werden könnte, damit hat keiner gerechnet. Das Austrittsverfahren ist trotzdem nicht ganz schlecht geworden. Natürlich sind die zwei Jahre ganz schön eng bemessen, da muss man ordentlich aufs Gaspedal drücken. Aber für einen Staat, der weiß, wer er ist und was er will, ist auch eine solche Frist ausreichend. Für den Brexit ist das hingegen ein Problem, weil Großbritannien ein tief gespaltenes Land mit weithin blockierter Innenpolitik ist. Die beschämend vereinfachende Rhetorik im Brexit-Wahlkampf rächt sich jetzt – Komplexität is back with a vengeance.

          Gibt es noch Aussicht auf ein zweites Referendum und damit auf die Absage des Austritts, wie es Labour-Chef Jeremy Corbyn immer wieder fordert?

          Die Hoffnung, dass alles ganz anders kommen und das Austrittsgesuch zurückgenommen werden könnte, teile ich nicht. Die Union muss sich wohl oder übel auf eine Zukunft ohne das Vereinigte Königreich einstellen, was nicht nur wirtschaftlich ein riesiger Verlust ist. Sie hat aber auch noch Hausaufgaben zu machen: Bei allem Pragmatismus müsste die Union – wenn das Brexit-Drama einmal vorüber ist und sich der Pulverdampf verzogen hat – dann doch bald einmal die Chance für einen Neuanfang nutzen und eine offene und ehrliche Finalitäts-Diskussion führen.

          Was meinen Sie mit Finalitäts-Diskussion?

          Ohne Großbritannien wird eine wichtige kritische Stimme fehlen. Das war in den Verhandlungen anstrengend, demokratisch aber notwendig und hat häufig auch zu wichtigen Korrekturen geführt. Ohne diese Stimme besteht die Gefahr, dass die EU zu geradlinig auf die „immer engere Union“ hinsteuert, obwohl das nicht durchweg auf die Zustimmung der meisten Bürgerinnen und Bürger stößt. Einerseits haben wir in Europa gegenwärtig massenhaft Probleme, die irgendwie einen funktionellen Sog zur gemeinsamen Lösung – also zu mehr Europa – ausüben. Andererseits haben wir nach wie vor Anzeichen dafür, dass der Staat, nicht die Union, die politische Heimat der meisten Bürger ist. Hier muss man einen Ausgleich schaffen, der Problemlösung ermöglicht, aber zugleich politische Identität ernst nimmt.

          Wie soll das geschehen?

          Wir müssen uns nicht nur darüber klarwerden, was wir wollen, was schon nicht leicht ist, sondern auch darüber, wer „wir“ sind und wer wir sein wollen. Die Finalität der EU ist nichts weniger als die ins Institutionelle übersetzte Frage nach unserer Identität. Ich glaube, es ist überfällig, dass wir darüber intelligent, niveauvoll, ehrlich und ergebnisoffen diskutieren. Europa ist nicht länger eine Rechtsgemeinschaft unter dem Radar des Demokratisch-Politischen, sondern längst mittendrin im demokratischen Streit. Und diesen Streit müssen wir jetzt mit Verstand und Empathie führen und aushalten, und dann Entscheidungen treffen. Dazu gehört auch, Unterschiede innerhalb der Union mehr zuzulassen. Alles andere treibt nur dumpfe Europafeindlichkeit an.

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