Schuldenkrise Lieber verschuldet und frei als Sklave und arm

Dass Staaten pleitegehen, ist eine historische Erfahrung. Doch kein Bankrott in der Geschichte Europas war folgenschwerer als der finanzpolitische Offenbarungseid, den das französische Ancien Régime im Jahr 1788 leisten musste: Die Staatspleite des französischen Königshauses wurde zum Mitauslöser der Französischen Revolution. Ein Jahr später, 1789, folgte dem finanziellen Kollaps der politische Zusammenbruch.

Warum aber kam es in Frankreich 1788 zum Staatsbankrott, obwohl die Schuldenquote bezogen auf das Bruttoinlandsprodukt „nur“ 65 Prozent betrug (das hätten sogar die Maastricht-Kriterien heute mit Ach und Krach durchgelassen), während England mit 182 Prozent viel stärker bei seinen Gläubigern in der Kreide stand? Trotzdem mussten die Engländer für ihre hohen Schulden nur gut acht Prozent Zinsen zahlen, während von Frankreich unerträgliche zwölf Prozent verlangt wurden.

Das Vertrauen der Märkte in Demokratien ist höher als in Autokratien

Waren die Kapitalmärkte auch damals schon ungerecht? Nein, sagen die Wirtschaftshistoriker. „Demokratien können sich billiger verschulden als Aristokratien“, folgert James MacDonald, ein Ex-Investmentbanker, der vor ein paar Jahren eine faszinierende Geschichte der Staatsschulden geschrieben hat. England, bekanntlich seit 1688 eine Demokratie, hatte es am Kapitalmarkt leichter als Frankreich und war folglich auch weniger als Frankreich darauf angewiesen, zur Finanzierung der Staatsaufgaben und -ausgaben den Landsleuten direkte Steuern abzupressen. Offenbar ist (oder war es zumindest damals) das Vertrauen der Märkte in Demokratien höher (und der Zins deshalb niedriger) als in Autokratien. Pointierter ausgedrückt: Die Gläubiger belohnen Regierungsformen, in denen die Bürger über ihre Geschicke selbst bestimmen, und bestrafen autoritäre Regimes. Das hat einen ökonomischen Druck auf den fortschreitenden Demokratisierungsprozess ausgeübt.

Der lupenreinste Beweis dieser angesichts der heutigen schweren Staatsschuldenkrise überraschenden These findet sich in den ober- und mittelitalienischen Städten des späten Mittelalters und der frühen Neuzeit. In den Republiken Florenz und Venedig war es das Privileg der Stadtbürger (und nur der Stadtbürger), dass ihre Steuern vom Stadtstaat als rückzahlbar angesehen wurden und er ihnen sogar bis zum Zeitpunkt der Rückzahlung einen verlässlichen Zinssatz (üblicherweise fünf Prozent) garantierte. In Florenz und Venedig wurden die Bürger dadurch per Definitionem zu Gläubigern ihres Staates. Steuern sind Zwangsabgaben, die ein für alle Mal verloren sind. Staatsschulden sind „rückzahlbare Steuern“, die (meist) freiwillig gezeichnet werden und für die der Staat einen Preis (Zins) zahlen muss.

Der Staat zahlte das vom Bürger geliehene Geld auf Heller und Pfennig zurück

Vor der Erfindung der Staatsschulden leisteten die Herrscher sich keine Defizite, sondern fuhren Haushaltsüberschüsse ein, die sie aus Beutezügen unter den von ihnen besetzten und unterdrückten Völkern speisten. Die okkupierten Länder wurden zu Kriegsdienst und Sklaverei gezwungen (eine Art Naturalsteuer), während Untertanen mit Bürgerrecht staatliche Wohltaten bezogen und häufig von der Steuer befreit waren.

Das änderte sich im 14. Jahrhundert. Die Bürger mussten sich an der Finanzierung ihres Gemeinwesens beteiligen, aber ihr Staat sah sich dazu verpflichtet, anders als bei der Steuer, ihnen für die zeitliche Überlassung des Geldes nicht nur eine Gegenleistung zu bieten, sondern darüber hinaus das geliehene Geld auf Heller und Pfennig zurückzuzahlen. Weil die Bürger sich aber nie sicher sein konnten, ob der Staat ihr Geld nicht verplemperte, und sie Gefahr liefen, es nicht mehr zurückzubekommen, verlangten sie mehr und mehr politische Rechte der demokratischen Mitbestimmung.

Die Verschuldung als freiheitlichere Form der Staatsfinanzierung

„Der Schuldenstaat ist die Wiege der modernen Demokratie“, behauptet James MacDonald. „Taxation“, Besteuerung, bedeutete häufig Unterdrückung, also nicht Mitbestimmung (“Representation“), wie von der Boston Tea Party (1773) gefordert. Anleihenkäufer aber verlangten schon seit der Renaissance nach demokratischer Mitbestimmung: Die Gläubiger der Staaten waren dann zugleich Agenten des Schuldners (“citizen creditors“). Das schweißte Repräsentierte und Repräsentanten eng aneinander. Die Bürger passten auf, dass der Staat, dem sie ihr Geld liehen, damit kein Schindluder trieb.

Deshalb erweist sich die Verschuldung verglichen mit der Steuer als die freiheitlichere Form der Staatsfinanzierung. Der Staat muss Reputation (ein gutes Rating) haben, damit der Markt der Bürgergläubiger keine Wucherzinsen verlangt. Pathetisch heißt es in einem anonymen englischen Pamphlet von 1719: „Lasst uns lieber eine hochverschuldete, aber freie Nation sein - a free nation deep in debt -, das ist besser als eine Nation von Sklaven, die nichts haben.“

Voraussetzung für den Wohlstand eines Schuldenstaats ist Good Governance

Kein Staat hat es freilich auf Dauer durchgehalten, ausschließlich auf Pump zu leben. Zumindest um den Schuldendienst zu bedienen, brauchte er auf mittlere Sicht Steuern. Aber die Finanzierungsmöglichkeiten wachsen durch die Möglichkeit der Anleiheemission ungemein, während der reine Steuerstaat stets Gefahr läuft, die Leistungsfähigkeit seiner Bürger zu überdehnen. Gewiss, auch Schulden sind nichts anderes als die Steuern von morgen: Doch in guten Händen generiert der Kredit künftigen Wohlstand und Wachstum, welche dann die Steuerquellen um so kräftiger sprudeln lassen. Dies beweist, dass Wohl oder Wehe eines Schuldenstaats essentiell davon abhängt, wie solide er geführt wird: Good Governance ist die entscheidende Voraussetzung für seinen Wohlstand. Denn die Staatsfinanzen können, wie man nicht erst heute merkt, leicht aus dem Ruder laufen.

Am besten funktioniert das Schuldenmanagement aller historischer Erfahrung nach in kleinen Gebietskörperschaften (Stadtstaaten, föderalen Gemeinwesen). Besser als große repräsentative Demokratien funktionieren offenbar Gemeinwesen, die von oligarchischen Wirtschaftseliten geführt werden oder die das demokratische Stimmrecht auf die Wirtschaftsbürger konzentrieren, behauptet der Politologe David Stasavage. Erfahrene Kaufleute, so seine These, seien es in ihrem Geschäft gewohnt, darauf zu achten, dass das Geld zusammenbleibt. Sie werden deshalb auch darauf achten, dass ihr Staat solide wirtschaftet. „Demokratien gewähren zwar eine größere politische Partizipation; sie müssen aber in Kauf nehmen, dass diese zerstörerische Effekte auf die Staatsfinanzen hat“, sagt Stasavage.

Ausgabendisziplin zu halten fällt dem Wohlfahrtsstaat unerträglich schwer

Demokratische Wohlfahrtsstaaten verstärken diesen Destruktionseffekt. Der Sozialstaat zaubert sich seine Leistungsversprechen aus Schulden zusammen. Aber jene Wirtschaftsbürger, die für die Rückzahlung der Schulden geradestehen müssen, kommen zahlenmäßig immer stärker in die Minderheit. In dem Maße, in dem die Transferempfänger zur politisch relevanten Wählergruppe werden, hat der Wirtschaftsbürger als „citizen creditor“ verspielt. Haushalts-, also Ausgabendisziplin zu halten fällt dem Wohlfahrtsstaat unerträglich schwer, weil jede Ausgabenkürzung von den Verlierern mit dem Verlust von Wählerstimmen bestraft wird. So wird schließlich jener Schuldenstaat, der maßgeblich zur Herausbildung der Demokratie beigetragen hat, im Lauf der Geschichte zum Werkzeug ihrer Erosion.

Die Leistungseliten sind an diesem Drama nicht ganz unschuldig. Die Abwicklung des Schuldenmanagements nämlich haben sie seit dem frühen 20. Jahrhundert zunehmend der Finanzindustrie (Banken, Sparkassen, Versicherungen) überlassen. Mindestens bis zum Ersten Weltkrieg musste der Staat seine Bürger direkt von seinem Geldhunger überzeugen und mit Argumenten und guten Renditeversprechen seine Emissionen an den Mann bringen. Dieses gütliche Vertrauensverhältnis zwischen Bürgergläubigern und Staatsschuldnern ist im 21. Jahrhundert endgültig verlorengegangen. Das hat den Wohlfahrtsstaat in eine Sinn- und Finanzierungskrise gestürzt. Und es bringt die Europäische Union in die Nähe des Abgrunds.