Arbeitsmarktpolitik Nicht nur der Lohnabstand ist entscheidend

Kurz nachdem das Bundesverfassungsgericht die Berechnung der Hartz-IV-Sätze für verfassungswidrig erklärt hatte, hat Vizekanzler Guido Westerwelle (FDP) eine Grundsatzdebatte über den deutschen Sozialstaat losgetreten. Seither wird diskutiert, ob der Abstand zwischen den Arbeitseinkommen im Niedriglohnsektor und den Sozialleistungen noch groß genug ist, um Arbeitslose zu ermuntern, eine Stelle anzunehmen. Jüngst hat zudem die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) mit einem internationalen Vergleich der Absicherung von Arbeitslosen viel Aufmerksamkeit erregt (OECD fordert stärkere Arbeitsanreize für Hartz-Familien).

Für ihre internationalen Vergleichsstudien hatte die Pariser Institution in der Vergangenheit zum Teil deutliche Kritik einstecken müssen. Auch manche Resultate der jüngsten Arbeitsmarktstudie haben Fachleute verblüfft. Sozialstaatsexperten wie Holger Schäfer vom Institut der deutschen Wirtschaft oder Eric Thode von der Bertelsmann-Stiftung halten sie gleichwohl für zutreffend.

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So lag Deutschland bei der Absicherung eines alleinstehenden Langzeitarbeitslosen auf Platz 14 der 29 untersuchten OECD-Staaten. Finanziell wäre ein ehemaliger Durchschnittsverdiener in den Niederlanden mit 61 Prozent seines früheren Gehalts deutlich besser gestellt als in Deutschland (36 Prozent). Selbst in Großbritannien, das nur eine geringe Absicherung für kurzzeitig Arbeitslose bereitstellt, erreichte ein Langzeitarbeitsloser noch 38 Prozent des früheren Gehalts. In Italien erhielte er dagegen überhaupt keine Absicherung. Obwohl der Lohnabstand somit sehr unterschiedlich gehandhabt wird, gibt er nicht allein Aufschluss darüber, wie groß der Anreiz ist, eine Arbeit aufzunehmen. Dies zeigt ein genauer Blick auf die Gestaltung und Wirkungsweise der Sozialpolitik dieser drei Staaten.

Keine Sozialhilfe in Italien

Aus italienischer Sicht stellen die Sozialleistungen in Deutschland das Schlaraffenland dar. Denn in Italien gibt es traditionell gar keine Sozialhilfe, Arbeitslosengeld nur in rudimentärer Form – für etwa die Hälfte aller Beschäftigten. Ersatz für die fehlende soziale Absicherung muss die Familie leisten. Vielfach werden aber auch Instrumente des Sozialstaats missbraucht: Bis in die neunziger Jahre durften die Italiener schon nach 35 Beitragsjahren in eine üppige Frühpension, oft kaum oberhalb der Schwelle von 50 Jahren. Die Frühpension betrug 70 Prozent des letzten Lohns. Nun ist das Mindestalter immerhin auf 59 Jahre gestiegen. Dafür hat der Missbrauch der Behindertenrente zugenommen, die von oft populistischen Regionalverwaltungen verteilt und von der Zentralregierung bezahlt wird.

Wer seine Arbeit gerade erst verloren hat, ist in Italien kurzzeitig ähnlich gestellt wie in Deutschland: Durchschnittsverdiener über 50 Jahren erhalten für sechs Monate 60 Prozent des Gehalts, maximal 886 Euro. Für italienische Verhältnisse besonders gut bezahlte Beschäftigte mit zuvor mehr als 1900 Euro Einkommen können mit 1065 Euro rechnen. In den Folgemonaten sinkt dann die Lohnersatzquote zunächst auf 50, dann auf 40 Prozent. Allerdings können nicht alle Beschäftigten solche Leistungen in Anspruch nehmen. Geschützt sind vor allem Industriearbeitnehmer. Während viele Arbeitslose ganz leer ausgehen, erhalten Beschäftigte von manchen krisengeschüttelten großen Fabriken jahrelang die gleichen Sozialleistungen wie Kurzarbeiter.

Arbeitslosengeld für alle wäre derzeit in Italien nicht finanzierbar – und ist auch politisch nicht erwünscht. „Das wäre ja eine Einladung zum Entlassen“, sagt Sozialminister Maurizio Sacconi. Die Regierung will die politischen Kosten für Werksschließungen erhöhen und droht Arbeitgebern mit Sanktionen. Notenbankgouverneur Mario Draghi, der sich sonst für eine strenge Haushaltspolitik ausspricht, wünscht sich indes ein Arbeitslosengeld für alle, um den Arbeitsmarkt flexibler gestalten zu können. Doch dieses Instrument hätte seinen Preis, denn es müsste nach Draghis Modell mit Rentenkürzungen bezahlt werden.

Zwar sind viele arbeitslose Italiener dazu gezwungen, um jeden Preis eine Stelle zu finden, wenn nicht Eltern oder Großeltern helfen. Doch der hohe Lohnabstand nutzt wenig: Denn Italiens offizieller Arbeitsmarkt ist nicht sonderlich transparent. Ohne eine „Empfehlung“ oder tatkräftige Schützenhilfe ist kaum eine feste Anstellung zu bekommen. Wer dieses Ziel nicht erreicht, sinkt unweigerlich ab in die Welt der Schwarzarbeit.

Ein Hauch von Hartz IV in Großbritannien

Zumindest rhetorisch liegt auch in Großbritannien ein Hauch von Hartz IV in der Luft. „Hart und weich“ zugleich solle die Arbeitsmarktpolitik auf der Insel sein, fordert der konservative Oppositionsführer David Cameron. Das klingt nach dem in Berlin von Rot-Grün einst propagierten „fördern und fordern“. Wer sich in Großbritannien arbeitslos meldet, muss sich häufig schon ab dem ersten Tag mit einer deutlich niedrigeren staatlichen Unterstützung begnügen als in Deutschland: Ein alleinstehender Durchschnittsverdiener bekommt nicht wie hierzulande 60 Prozent, sondern nur 38 Prozent seines früheren Einkommens. Anders als in Deutschland sinken aber diese Bezüge, die sich aus einem Sammelsurium verschiedener Hilfen zusammensetzen, mit zunehmender Dauer nicht. Vor allem frühere Geringverdiener ohne Kinder sind deshalb auf der Insel finanziell etwas besser gestellt als in Deutschland. Für die meisten anderen Gruppen sind die Lohnersatzquoten ähnlich hoch wie in Deutschland.

Trotzdem sei es in den vergangenen Jahren gelungen, mit einer Mischung aus Druck und Anreizen viele Langzeitarbeitslose zurück in Lohn und Brot zu bringen, sagt der Ökonom Jonathan Wadsworth von der London School of Ecomomics (LSE). So wurden einerseits ein Mindestlohn und eine Lohnsubventionierung (working tax credit) eingeführt, um Niedriglohnjobs attraktiver zu machen. „Andererseits bekommen Arbeitslose aber heute auch immer mehr Druck von den Behörden, je länger sie Arbeitslosengeld beziehen“, sagt Wadsworth. „Beides zusammen scheint effektiv zu sein.“

So sei es vor Beginn der Rezession gelungen, die Zahl der Alleinerziehenden ohne Arbeit deutlich zu verringern. Das wahre Problem im britischen Arbeitsmarkt sieht der Wissenschaftler darin, dass auf der Insel die Zahl der aus Gesundheitsgründen als arbeitsunfähig Geltenden fast genauso hoch ist wie die der Arbeitslosen: Rund 2 Millionen Briten fallen in diese Kategorie und damit etwa 1,5 Millionen mehr als noch in den siebziger Jahren. Experten gehen davon aus, dass ein erheblicher Teil davon in Wahrheit arbeitsfähig wäre. Sie erhalten ähnliche Bezüge wie Arbeitslose, müssen sich aber nicht um eine Beschäftigung bemühen. „Die Regierung hat es in den Jahren der Hochkonjunktur versäumt, sich stärker darum zu kümmern, diese Leute wenn möglich in Arbeit zu bringen“, kritisiert Wadsworth.

Großzügige Niederländer

In den Niederlanden ist die Absicherung für Langzeitarbeitslose im Vergleich der OECD-Staaten am großzügigsten. Für Alleinstehende beträgt die öffentliche Grundsicherung monatlich knapp 650 Euro. Für einen Durchschnittsverdiener sind das 61 Prozent seines früheren Gehalts. Bei Verheirateten liegt sie mit rund 1300 Euro relativ nahe am gesetzlichen Mindestlohn von 1400 Euro. Nicht nur bei der sozialen Absicherung von ehemaligen Geringverdienern zeigen sich die Niederlande im internationalen Vergleich großzügig. So erhielt ein verheirateter Langzeitarbeitsloser mit zwei Kindern fünf Jahre nach seinem Jobverlust zuletzt noch 83 Prozent seines früheren Nettoeinkommens. In einem Schreiben an das Haager Parlament hat Arbeitsminister Piet Hein Donner Ende Februar beklagt, dass in den Gemeinden des Landes die subventionierten beruflichen Eingliederungsprogramme häufig zu kurzfristig angelegt seien, um das Ziel einer langfristigen Beschäftigung zu erreichen. Lange galten die Niederlande keineswegs als Vorbild für die Arbeitsmarktpolitik. Die Arbeitslosenstatistik wurde dadurch geschönt, dass aufgrund einer großzügigen Invaliditätsregelung (WAO) rund 15 Prozent der Berufsbevölkerung – eine Million Menschen – als „arbeitsunfähig“ eingestuft und vorzeitig in den Ruhestand geschickt wurden. Stärker als die Verschärfung der WAO-Auflagen hat eine 2004 vorgenommene gesetzliche Neuregelung den Arbeitsmarkt verändert. Das Gesetz „Arbeit und Beistand (WWB)“, das niederländische Pendant zu „Hartz IV“ hat dem Grundsatz „Arbeit vor Einkommen“ zum Durchbruch verholfen.

Möglich wurde dies insbesondere dadurch, dass die finanzielle Verantwortung für die Grundsicherung den Kommunen übertragen wurde. Seither haben sich in Städten und Gemeinden unterschiedliche Spielarten der Arbeitsmarktpolitik entwickelt, die jedoch alle das gleiche Ziel verfolgen: durch mehr oder weniger sanften Druck Langzeitarbeitslosen eine zunächst subventionierte Stelle zu verschaffen. Besonders weit ist die Hafenstadt Rotterdam gegangen, die den öffentlichen Geldhahn vollständig abdreht, wenn eine angebotene Stelle ausgeschlagen wird. Seit vergangenem Herbst sind die Gemeinden zudem gesetzlich verpflichtet, sämtlichen Antragstellern im Alter zwischen 18 und 27 Jahren eine Stelle oder einen Ausbildungsplatz anzubieten.

Die europäischen Arbeitsmarktpolitiken sind also sehr unterschiedlich ausgestaltet. Einfach die Höhe der Lohnersatzleistungen in eine simple Reihenfolge zu setzen reiche daher nicht, meinen Kritiker. Sie verweisen auf andere Studien der OECD, welche nationale Besonderheiten unzureichend berücksichtigt hätten. Etwa die Bildungsstudien, die Akademikerquoten miteinander vergleichen, ohne das deutsche duale Ausbildungssystem zu berücksichtigen. Zudem wurde dem Leiter der Schulvergleichsstudie Pisa, Andreas Schleicher, vorgeworfen, er interpretiere Ergebnisse einseitig. Der vergleichende Blick über die Grenzen kann also nur eine ungefähre Orientierung geben.