Vereinte Nationen Der UN-Haushalt als Geisel

Am Dienstag hatte Kofi Annan noch den Untergeneralsekretär Sach vorgeschickt, der die drohende Finanzkrise der Vereinten Nationen als „sehr ernst“ bezeichnete. Nun hat der UN-Generalsekretär Annan selbst ein Zeichen gesetzt: Wegen des verschärften Haushaltsstreits hat er seine Asien-Reise abgesagt.

Die Regierungen Chinas, Japans, Südkoreas und Vietnams ließ er wissen, daß der eskalierte Streit über Effizienz und Reformfähigkeit der Vereinten Nationen seine ganze Aufmerksamkeit beanspruche. Annan hofft wohl, daß jene Mitgliedstaaten seinen Notruf erhören, die zwar wie Amerika und Annan selbst auf durchgreifende Management-Reformen hoffen, eine neuerliche Finanzkrise der Weltorganisation aber vermeiden wollen.

Seit Wochen ließ der amerikanische UN-Botschafter Bolton keine Gelegenheit aus, den Vereinten Nationen vorzuwerfen, sie hätten aus dem Volcker-Bericht keine Schlüsse gezogen. Volcker hatte die Versäumnisse beim Irak-Hilfsprogramm „Öl für Lebensmittel“ augeflistet. In dieser Woche drohte Bolton, Amerika werde dem UN-Haushaltsplan für die Jahre 2006 und 2007 nicht zustimmen, bevor die in der sogenannten Gruppe der 77 versammelten Entwicklungs- und Schwellenländer nicht ihren Widerstand gegen eine Stärkung des Generalsekretariats aufgeben.

Lästern über die Vollversammlung

Die Amerikaner streben eine Reform an, welche die Möglichkeiten der Vollversammlung und ihres Haushaltsausschusses beschnitte, bis in die Details einzelner Etatposten hineinzuregieren. Außerdem fordert Amerika nachdrücklich eine verbesserte Buchprüfung und Kontrolle der UN-Verwaltung. Es hat auf dem Jubiläumsgipfel im September durchgesetzt, daß das Generalsekretariat sämtliche je von der Vollversammlung beschlossenen Missionen, also praktisch alle Aktivitäten der UN, im Laufe des kommenden Jahres überprüfen soll. Washington hofft, man werde dabei viele überflüssige Etatposten entdecken. Die Zahl der zu durchleuchtenden Missionen wird auf 3.000 beziffert.

Auch das bedeutet freilich eine Stärkung des Generalsekretariats auf Kosten der Vollversammlung, die viele Regierungen nicht hinnehmen wollen. Doch die Vereinigten Staaten machen keinen Hehl daraus, daß ihnen im gesamten UN-System allenfalls der Sicherheitsrat als zukunftsträchtiges Gremium erscheint. Auch deutsche Diplomaten lästern über die Vollversammlung, der es nicht einmal gelinge, ihre Tagesordnung auf zentrale Themen zu konzentrieren.

Daß der Rechtsausschuß der Vollversammlung am Dienstag wieder einmal seine Unfähigkeit zu Protokoll gab, einen mehrheitsfähigen Entwurf für eine Terrorismus-Konvention der UN vorzulegen, ist Wasser auf die Mühlen der Kritiker. Das weiß Annan, der den Vertagungsbeschluß der zuständigen Kommission am Donnerstag unverblümt rügte.

Schwere Liquiditätskrise

Bolton hat vorschlagen, statt des Zweijahreshaushalts zur Überbrückung ein Notbudget für drei oder vier Monate zu verabschieden. Dennoch würden nach UN-Angaben die Finanzprobleme schon im Januar einsetzen; Gehaltszahlungen, die etwa drei Viertel des regulären Haushalts ausmachen, müßten dann vermutlich verschoben werden, sagte Sach. Das liegt daran, daß die einzelnen Mitgliedstaaten zu verschiedenen Zeiten des Jahres ihre Beiträge entrichten.

Während beispielsweise die EU-Staaten ihre UN-Beiträge zu Beginn des Jahres überweisen, zahlt Washington, das den höchten Beitrag zu entrichten hat, erst zum Jahresende. Damit könnten die UN umgehen, sofern alle Staaten ihren vollen Beitrag verabredungsgemäß zahlten, erklärte Sach. Wenn aber die Europäer nur noch für drei Monate zahlten, die Amerikaner aber zu Jahresbeginn wie üblich gar nichts, steckten die UN in einer schweren Liquiditätskrise.

Bolton hat schon angedeutet, daß Amerika seine Beitragszahlungen auch ganz aussetzen könne, wenn sich keine Mehrheit für einen Übergangshaushalt finde. Die Briten, die derzeit für die EU-Staaten sprechen, warnen dagegen, man dürfe den Haushalt nicht als Geisel des Reformprozesses nehmen, so wichtig dieser auch sei. Auch Deutschland hat Washington wissen lassen, man mache sich wenig Hoffnungen, die Reformbereitschaft der skeptischeren Mitgliedstaaten mit Hilfe einer Haushaltskonfrontation zu erhöhen. Der große Beitragszahler Japan betrachtet den amerikanischen Vorstoß dagegen mit größerer Sympathie.

Menschenrechtsrat strittig

Betroffen von der gegenwärtigen Finanzkrise wäre vor allem die gesamte UN-Bürokratie. Der Haushaltsplan für 2006 und 2007 beläuft sich auf rund 3,8 Milliarden Dollar; das sind etwa 200 Millionen Dollar mehr als in der vergangenen Haushaltsperiode. Washington rügt unter anderem, daß die Kosten für die im September beim UN-Gipfel beschlossenen neuen Einrichtungen wie die Kommission zur Friedenskonsolidierung und den neuen ständigen Menschenrechtsrat noch nicht im Haushaltsplan aufgenommen sind.

In Berlin, wo es heißt, daß man über das Volumen des Haushalts durchaus noch streiten könne, werden diese Kosten allerdings auf nicht mehr als 75 Millionen Dollar veranschlagt. Dabei ist Spekulation im Spiel. Vor allem die Ausgestaltung des Menschenrechtsrats ist zum Ärger der Amerikaner noch strittig. So bleibt ungeklärt, ob - wie bei der bisherigen Menschenrechtskommission - notorische Verletzer der Menschenrechte auch im neuen Gremium eingebunden werden sollen, oder ob sie, wie Washington es wünscht, von vornherein ausgeschlossen werden.

Nach der vorigen großen Finanzkrise, in der Amerika den UN Zahlungen in Höhe von 1,8 Milliarden Dollar schuldig blieb, ist im Jahr 2001 ein neuer Schlüssel zur Bemessung der Beiträge in Kraft getreten. Das Prinzip, nach dem das Bruttosozialprodukt der Mitgliedstaaten aus den jeweils zurückliegenden sechs Jahren Grundlage für die Ermittlung der Pflichtbeiträge ist, blieb unangetastet, doch wurde der Maximalbetrag auf 22 Prozent festgelegt. Das lief auf einen Rabatt für die Vereinigten Staaten hinaus. Zweitgrößter Beitragszahler ist Japan, an dritter Stelle der Tabelle steht, mit deutlichem Abstand, Deutschland.

Das Prinzip der Freiwilligkeit

Pflichtbeiträge werden nach einem ähnlichen Schlüssel für den Haushalt der Friedensmissionen erhoben, allerdings zahlen die ständigen Sicherheitsratsmitglieder (Amerika, China, Frankreich, Großbritannein und Rußland) jeweils einen höheren Anteil und arme Staaten entsprechend weniger. Insgesamt ist das Volumen dieses Haushalts inzwischen etwa doppelt so groß wie das des regulären Budgets. Das Haushaltsjahr beginnt in diesem Fall erst im Juli; für die Zeit von Juli 2005 bis Juni 2006 waren 3,55 Milliarden Dollar veranschlagt.

Über Pflichtbeiträge werden darüber hinaus nur die Internationalen Strafgerichtshöfe für Ruanda und das ehemalige Jugoslawien finanziert. Mehr als die Hälfte der Gesamtkosten aller Tätigkeiten der UN, sämtliche sogenannte operative Kosten, müssen aber von freiwilligen Beiträgen der Mitgliedstaaten gedeckt werden. Die zahlreichen Unterorganisationen und Fonds werben meist getrennt und für konkrete Projekte um Geld. In dieser Woche rief Annan die Mitgliedstaaten für 2006 etwa zur Zahlung von 4,7 Milliarden Dollar auf, um in 26 Krisengebieten der Welt humanitäre Hilfe zu leisten.

Im Gegensatz zu den Nothelfern sind die Amerikaner angetan von dem Prinzip der Freiwilligkeit. Zu Boltons jüngsten Drohungen und Vorschlägen zählt auch jener, in noch mehr Bereichen von Pflichtbeiträgen abzurücken und zu freiwilligen Zahlungen überzugehen. Jene Sonderorganisationen, die um Gelder stets aufs neue konkurrieren müßten, so loben die Amerikaner, hätten oft eine schlankere Verwaltung.