UN-Haushalt Schwarzer Freitag in New York?

Wunschzettel werden bei den Vereinten Nationen in New York das ganze Jahr über geschrieben, aber für die Bescherung ist traditionell der 23. Dezember reserviert, wenn auch nur in jedem zweiten Jahr. Dann muß der Haushaltsausschuß der Vollversammlung den auf zwei Jahre ausgelegten Haushalt verabschieden, aus dem vor allem die Personalkosten bestritten werden. Besinnlich geht es bei den Verhandlungen selten zu, aber die Stimmung in diesem Jahr ist nach Einschätzung langgedienter UN-Diplomaten schlechter als jemals zuvor.

Die Vereinigten Staaten wollen ihre Zustimmung zu dem Haushalt für 2006 und 2007 verweigern, weil ihnen das Reformtempo in den UN nicht genügt. Vor allem geht es Washington um mehr Effizienz des Generalsekretariats, das auf Kosten der entscheidungsschwachen Vollversammlung gestärkt werden soll.

Kontrollinstanzen gegen Mißwirtschaft

Zu den Forderungen für eine große Managementreform zählen auch neue Kontrollinstanzen, welche Fälle von Mißwirtschaft verhindern sollen, wie sie etwa beim Irak-Hilfsprogramm „Öl für Lebensmittel“ aufgetreten sind. Den Verweis auf den Volcker-Bericht, in dem die Versäumnisse der UN bei diesem Programm aufgelistet sind, führt der amerikanische UN-Botschafter Bolton stets im Munde. Eher im Nebensatz erwähnt er den neuen Menschenrechtsrat: Der war zwar beim UN-Gipfeltreffen im September verabredet worden, aber seine Konkretisierung steht nach wie vor aus.

Als drittes Beispiel für mangelnde Reformbereitschaft galt Bolton bis Anfang der Woche überdies die Kommission zur Friedenskonsolidierung, die laut Schlußerklärung der Gipfelkonferenz bis zum 31. Dezember ihre Arbeit aufnehmen soll. Immerhin in dieser Angelegenheit hat es der schwedische Präsident der Vollversammlung, Eliasson, vermocht, einen Kompromiß zu erarbeiten, der am Dienstag nur noch Venezuela mißfiel und folglich angenommen wurde.

Bessere Nachkriegspolitik

Die neue Kommission soll den Wiederaufbau nach einem Krieg koordinieren und dafür sorgen, daß die Staatengemeinschaft auch nach dem Ende von Kampfhandlungen das Krisengebiet im Auge behält. Schließlich, so rechtfertigte Eliasson am Dienstag abend das Vorhaben, seien etwa die Hälfte der in den vergangenen zwanzig Jahren zunächst befriedeten Konflikte binnen fünf Jahren wieder ausgebrochen. Darauf haben die UN reagiert, indem sie immer länger in den Ländern blieben und versuchten, Wohlstand und Stabilität zu schaffen. Doch dafür fehlt es bis heute an einer umfassenden Strategie. Das Führungspersonal solcher UN-Einsätze vom Kosovo bis Afghanistan hat immer wieder beklagt, daß den UN ein institutionelles Gedächtnis fehle, also ein Gremium, das Erfahrungen auswertet und für neue Einsätze nutzbar macht.

Allerdings hat UN-Generalsekretär Annan kein zusätzliches Geld zugesprochen bekommen, um das Unterstützungsbüro der Kommission für Friedenskonsolidierung auszustatten. Selbst wenn Annan angesichts des Haushaltsstreits nicht müde wird, die Einigung als Beweis für den Reformwillen der UN zu preisen, fürchtet er einen holprigen Kaltstart des neuen Gremiums, für das nun lediglich rund sieben Millionen Dollar aus anderen Etats abgezweigt werden sollen. Europäer und Amerikaner sind von den Resolutionen der Vollversammlung und des Sicherheitsrats, welche die Kommission begründen, ebenfalls nicht begeistert, denn sie hätten sich ein schlankeres Gremium gewünscht.

„Instrument des Neokolonialismus“

Der „Peacebuilding commission“ gehören 31 Mitglieder an, die im Konsens entscheiden; je nach Gegenstand der Beratungen werden weitere betroffene Staaten hinzugezogen. Der Sicherheitsrat wählt aus seinen Reihen sieben Mitglieder. Auch der Wirtschafts- und Sozialrat (Ecosoc) entsendet nach regionalem Proporz sieben Mitglieder; besonders berücksichtigt werden sollen dabei Staaten, die selbst Kriege durchlebt haben. Die jeweils zehn größten UN-Beitragszahler und größten Truppensteller bei UN-Friedensmissionen wählen aus ihrem Kreis fünf Mitglieder, und auch die Vollversammlung darf sieben UN-Mitgliedstaaten für die Kommission benennen. Das ist ein Zugeständnis an die Entwicklungs- und Schwellenländer. Die wähnen in der Kommission ein weiteres Instrument des „Neokolonialismus“ - der Einflußnahme der reichen auf die armen Staaten der Welt. Alle Mitglieder werden auf zwei Jahre gewählt.

Deutschland hat keine Garantie, dem Gremium anzugehören, rechnet sich durch seine Rolle als Finanzier und wichtiger Truppensteller aber gute Chancen auf einen Stammplatz aus. Das Auswärtige Amt will das freilich nicht als Ersatz dafür verstanden wissen, daß das Ziel des Ständigen Sitzes im Sicherheitsrat wenigstens vorerst nicht zu verwirklichen ist, denn, so wird versichert, die G-4-Staaten Deutschland, Japan, Indien und Brasilien hätten weiterhin gute Chancen, gemeinsam den Sprung in den Rat zu schaffen. Nicht gefallen kann den deutschen Diplomaten dabei jedoch die japanische Haltung im Haushaltsstreit. Tokio billigt als zweitgrößter Beitragszahler hinter Amerika - mit großem Abstand vor Deutschland - Boltons Ansatz. Japan ist das Land, dessen Anspruch auf einen Sitz im Sicherheitsrat Washington ausdrücklich unterstützt hat. Mindestens eine Strömung in der Tokioter Regierung scheint sich durch die enge Bindung an Amerikas UN-Politik vom Ballast der restlichen G-4-Staaten befreien zu wollen.

Differenzen zwischen Europa und den Vereinigten Staaten

Zwar sind sich die Europäer mit den Regierungen in Washington und Tokio darin einig, daß Reformen zur Effizienzsteigerung der UN dringend nötig seien. Doch teilen die europäischen Unterhändler nicht die Auffassung einer Diplomatie a la Bolton. Präsident Bush hatte den früheren Staatssekretär im Außenministerium im Sommer gegen erheblichen Widerstand im Kongreß als Mann der groben Geste nach New York entsandt. Kurz nach Dienstantritt trug Bolton zur Verwässerung der Abschlußerklärung des UN-Gipfels bei, indem er Hunderte Änderungen des mühevoll ausgehandelten Kompromißdokuments vorlegte und damit auch für alle anderen Länder das Signal gab, sie könnten ihre Forderungen noch einmal durchzusetzen versuchen. Beim jüngsten Vorstoß, dem angekündigten Haushaltsboykott, war die Vorwarnfrist für die europäischen Partner nur unwesentlich länger.

Zuletzt hegten europäische Diplomaten zwar die Hoffnung, Amerika werde von dem Vorschlag abrücken, statt des Zweijahresbudgets nur einen Übergangshaushalt für drei Monate vorzulegen. Auch die Amerikaner hätten eingesehen, daß dann in kürzester Zeit die Lichter bei den UN ausgingen, und daß es danach auch nichts mehr zu reformieren gäbe, heißt es. Das Außenministerium in Washington will aber Gerüchte nicht bestätigen, daß Amerika nun einen Übergangshaushalt für sechs oder neun Monate ins Spiel bringen könnte; vielmehr rügte es am Dienstag abermals, in New York sei „kein angemessenes Engagement“ für Reformen zu verspüren.

An sich wäre es ein leichtes, den ordentlichen Haushalt in Höhe von etwa 3,8 Milliarden Dollar am Freitag zu verabschieden; schließlich käme auch gegen Amerika leicht die erforderliche Zweidrittelmehrheit zustande. Doch diese Perspektive schreckt die Europäer. Zum einen wäre die Gefahr einer Finanzkrise damit nicht gebannt, denn Washington könnte sich brüskiert fühlen und entscheiden, seine Zahlungen (fast ein Viertel der Gesamtbeiträge) ganz auszusetzen. Zum anderen könnte der Bruch jenes ungeschriebenen Gesetzes, nach dem der Haushaltsbeschluß im Konsens fällt, andere böse Geister heraufbeschwören. Schließlich schützt das Einstimmigkeitsprinzip die Minderheit der Zahler in der Vollversammlung davor, daß ihr die Mehrheit der Nehmer den Umfang des Haushalts diktiert. Eine Mehrheitsentscheidung am 23. Dezember gab es zuletzt vor zwanzig Jahren.