Wahlrechtsreform Ein Ziel, viele Wege

Sind Überhangmandate ergaunert? Ist die kommende Bundestagswahl grundgesetzwidrig? Eines jedenfalls ist klar: Das deutsche Wahlrecht muss dringend reformiert werden. Das ist die Kernaussage der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum „negativen Stimmgewicht“ vom Juli vergangenen Jahres. Der Zweite Senat forderte den Gesetzgeber dazu auf, „das für den Wähler kaum noch nachzuvollziehende Regelungsgeflecht der Berechnung der Sitzzuteilung im Deutschen Bundestag auf eine neue, normenklare und verständliche Grundlage zu stellen“.

Entschieden haben die Karlsruher Richter über eine paradoxe Auswirkung des Zusammenspiels von Erst- und Zweitstimme im föderalen System. So kann es passieren, dass diejenigen Parteien, die Überhangmandate in einem Land gewinnen, in demselben oder einem anderen Bundesland Mandate verlieren, weil sie Zweitstimmen erhalten haben. Umgekehrt ist es möglich, dass die Nichtabgabe einer Wählerstimme sich für eine Partei positiv auswirkt.

Negatives Stimmgewicht

Das war besonders auffällig bei einer Nachwahl in Dresden zur Bundestagswahl 2005, auf die sich die Wähler einstellen konnten. Denn öffentlich war erklärt worden, dass die CDU bei einer Zweitstimmenanzahl von mehr als 41.225 Stimmen ein Mandat verlieren, bei einer niedrigeren Zweitstimmenzahl jedoch ein Mandat gewinnen könnte. So hätte die CDU bei mehr als 41.225 Zweitstimmen zwar ein Listenmandat hinzugewonnen; da jedoch schon nach dem vorläufigen Ergebnis der Hauptwahl in Sachsen drei Überhangmandate gewonnen waren, wäre ein zusätzliches Listenmandat für Sachsen nicht zum Tragen gekommen.

Dieses sogenannte negative Stimmgewicht ist eine Folge der Überhangmandate. Denn die Zahl der Zweitstimmen in einem Bundesland ist ausschlaggebend für die Verteilung der Mandate auf die einzelnen Landeslisten, die indes miteinander verbunden sind. Eine niedrige Stimmenzahl kann zur Folge haben, dass eine andere Landesliste vorrangig zum Zug kommt. Tritt dieser Fall in einem Land ein, in der eine Partei Überhangmandate gewonnen hat - also mehr Direktmandate, als ihr nach der Zweitstimmenzahl zustünden -, kann eine solche Verlagerung eines Mandats auf eine andere Landesliste für sie günstig sein. Denn diese Landesliste gewinnt damit ein Mandat hinzu, während die abgebende Landesliste nichts verliert: Alle direkt gewonnenen Mandate bleiben erhalten. Unter dem Strich hat die Partei damit bundesweit mehr Mandate, als sie mit einer höheren Stimmenzahl gewonnen hätte.

Dieser Effekt verletzt nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts die Grundsätze der Gleichheit und Unmittelbarkeit der Wahl. Die Regelung ist daher, soweit hierdurch der Effekt des negativen Stimmgewichts ermöglicht wird, verfassungswidrig. Der Wahlfehler wirkt sich zwar auf die Zusammensetzung des 16. Deutschen Bundestages aus. Dennoch erklärten ihn die Karlsruher Richter nicht für aufgelöst: Das Interesse „am Bestandsschutz der im Vertrauen auf die Verfassungsmäßigkeit des Bundeswahlgesetzes zusammengesetzten Volksvertretung“ überwiege. Der Gesetzgeber wurde verpflichtet, spätestens bis zum 30. Juni 2011 eine verfassungsgemäße Regelung zu treffen.

Neue Regeln zur Berechnung der Sitzzuteilung im Bundestag

Bei der Neuregelung ist der Gesetzgeber, wie so oft, recht frei - er muss nur die in der Verfassung verankerten Wahlrechtsgrundsätze berücksichtigen. So muss jede Stimme für die Partei, für die sie abgegeben wurde, positive Wirkung entfalten können. Ein Wahlsystem, das es zulässt, dass ein Zuwachs an Stimmen zu Mandatsverlusten führt, führt nach der Karlsruher Entscheidung zu willkürlichen Ergebnissen „und lässt den demokratischen Wettbewerb um Zustimmung bei den Wahlberechtigten widersinnig erscheinen“. Der Wählerwille wird in sein Gegenteil verkehrt. Der Effekt des negativen Stimmgewichts ist indes keine zwangsläufige Folge einer mit der Personenwahl verbundenen Verhältniswahl. Von Verfassungs wegen ist der Gesetzgeber nicht gehindert, eine mit der Personenwahl verbundene Verhältniswahl ohne den Effekt des negativen Stimmgewichts anzuordnen.

Wie lässt sich die Verfassungswidrigkeit des Wahlsystems beheben? Betroffen ist „das gesamte Berechnungssystem der Sitzzuteilung im Deutschen Bundestag“. Die Karlsruher Richter haben dem Gesetzgeber gleich mehrere Möglichkeiten einer Neuregelung aufgezeigt. Diese könne sowohl beim Entstehen der Überhangmandate oder bei der Verrechnung von Direktmandaten mit den Zweitstimmenmandaten oder auch bei der Möglichkeit von Listenverbindungen ansetzen. So könnte man eine Bundesliste schaffen: Direktmandate werden auf Bundesebene von der Gesamtsitzzahl abgezogen. Es entsteht kein Überhang, es gibt auch keine Landeslisten mehr - wohl unvorstellbar aus Sicht der großen Parteien. Eine Trennung im Sinne einer Direktwahl mit der Erststimme und einer Listenwahl per Zweitstimme würde dagegen bedeuten, dass die kleinen Parteien, die in der Regel kaum Direktmandate erhalten, nur noch mit halb so vielen Abgeordneten im Parlament vertreten wären. Ausgleichsmandate für Überhangmandate wiederum führten zu einem erheblich vergrößerten Bundestag. Oder aber die Direktmandate werden innerhalb einer Partei verrechnet. Das Ziel jedenfalls hat Karlsruhe vorgegeben: das Wahlrecht verständlich machen.