Landtag in Nordrhein-Westfalen Selbstentleibung in Düsseldorf

Der Düsseldorfer Landeskorrespondent der „Süddeutschen Zeitung“ beschrieb gestern die Welt von Hannelore Kraft: Seit Wochen sitzt die Vorsitzende der nordrhein-westfälischen SPD „in Tagungsräumen, die komische Namen wie Motivation oder Peking tragen“. Es mag logistische Gründe dafür geben, dass die Sondierungen zur Vorbereitung möglicher Koalitionsverhandlungen in Düsseldorfer Hotels stattfinden. Vielleicht möchte man auch die Vorläufigkeit der Gespräche markieren. Jedenfalls liegt vor Augen, dass die Regierungsbildung nicht dort stattfindet, wo sie nach der Landesverfassung ihren Ort hat: im Landtag.

In einem beispiellosen Akt der Selbstschädigung hat der am 9. Mai gewählte Landtag von Nordrhein-Westfalen jetzt seine Handlungsunfähigkeit förmlich zu Protokoll gegeben. Die 181 Abgeordneten traten vorgestern zur konstituierenden Sitzung des Landtags zusammen – und wieder auseinander, ohne ein Präsidium gewählt zu haben. Es habe keine Vorschläge gegeben, teilte ein Landtagssprecher mit, daher sei die Wahl nicht auf die Tagesordnung gesetzt worden. Der Ältestenrat habe sich vorher auf die Verschiebung der Wahl verständigt – der Ältestenrat des alten, durch die Wahl am 9. Mai erledigten Landtags, muss man ergänzen, denn vor der konstituierenden Sitzung des neuen Landtags konnte sich auch dessen Ältestenrat nicht konstituieren.

Nach Paragraph 10 der Geschäftsordnung des Landtags von Nordrhein-Westfalen hat der Ältestenrat „die Aufgabe, den Präsidenten bei der Führung der Geschäfte zu unterstützen und insbesondere eine Verständigung zwischen den Fraktionen über den Arbeitsplan und die Reihenfolge der Beratungsgegenstände der Sitzungen des Landtags herbeizuführen“. Die Existenz des Ältestenrats hat also die Existenz des Präsidenten zur Voraussetzung – wie die Erledigung aller Aufgaben des Landtags voraussetzt, dass es den Präsidenten gibt. Im Parlament gibt es keine Sitzungen und Abstimmungen ohne Leiter.

Rücktrittserklärung - gegenüber wem eigentlich?

Artikel 38 der Landesverfassung bestimmt: „Der Landtag wählt den Präsidenten, dessen Stellvertreter und die übrigen Mitglieder des Präsidiums. Er gibt sich seine Geschäftsordnung.“ Die Aufzählung der beiden Pflichten bildet eine logische Rangfolge ab, der zwanglos eine zeitliche Reihenfolge entspricht. Die Wahl des Präsidenten – da mit Regierung und Opposition zu rechnen ist, wird ihm von vornherein ein Stellvertreter beigegeben – geht sogar der Beratung über die Geschäftsordnung voraus, damit diese schon unter Leitung des Präsidenten stattfinden kann. Die beiden dem Artikel 38 vorausgehenden Artikel behandeln den Zusammentritt des Landtags. Offenkundig nimmt die Verfassung an, dass die Präsidiumswahl in der ersten Sitzung erfolgt. Der Bonner Verfassungsrechtler Klaus Ferdinand Gärditz ist der Auffassung, dass die Verfassung tatsächlich die Pflicht konstituiert, die Wahl in der ersten Sitzung vorzunehmen.

Demgegenüber verweisen die Parteien auf den zweiten Absatz des Artikels 38: „Bis zur Wahl des neuen Präsidiums führt das bisherige Präsidium die Geschäfte weiter.“ Ein Interim sei ausdrücklich vorgesehen und geregelt. So leitete die Präsidentin des alten Landtags, Regina van Dinther (CDU), die konstituierende Sitzung des neuen. Da sie dem Landtag gar nicht mehr angehört, erklärte sie indes sogleich ihren Rücktritt – gegenüber wem eigentlich? Die Wahlperiode des Landtags, der sie gewählt hatte, war abgelaufen. Ihr Stellvertreter Edgar Moron (SPD), gleichfalls nicht mehr im Landtag, teilt Frau van Dinthers Skrupel nicht und übernahm die kommissarische Geschäftsführung.

Die Auslegung der Organisationsartikel der Landesverfassung muss im Lichte des Demokratieprinzips erfolgen. So gelesen, kann der anscheinend missverständliche Absatz nichts anderes regeln als der analoge Artikel 85 der hessischen Verfassung: „Zwischen zwei Tagungen sowie bis zum Zusammentritt eines neu gewählten Landtags führen der Präsident und die stellvertretenden Präsidenten der letzten Tagung ihre Geschäfte fort.“ Bis zum Zusammentritt des neuen Landtags – und nicht länger. Geschäfte des Landtags gibt es nicht nur, während er tagt. Nach Artikel 39 Absatz zwei der nordrhein-westfälischen Verfassung führt der Landtagspräsident die Dienstaufsicht über die von ihm ernannten beziehungsweise angestellten Beamten und Mitarbeiter des Landtags. Er übt das Hausrecht und die Polizeigewalt im Landtagsgebäude aus. Die Wahlperiode des neuen Landtags beginnt mit der ersten Sitzung, die spätestens zwanzig Tage nach der Wahl stattfindet, aber nie vor dem Ende der Wahlperiode des alten. Es gibt also in der Regel eine landtagslose Zeit. Das alte Präsidium wird ausdrücklich mit der Fortführung der Geschäfte in dieser Zwischenzeit beauftragt, weil sie sich nicht von selbst versteht. Mit der Wahlperiode endet auch die Legitimation des Präsidiums.

Protokollarische Nettigkeit ins Unbestimmte verlängert

Nun ist es nach Paragraph 1 der Geschäftsordnung des Landtags von Nordrhein-Westfalen der bisherige Präsident, der den neu gewählten Landtag zu seiner ersten Sitzung einberuft. Aber damit sorgt der alte Präsident nur praktisch dafür, dass die Konstituierung stattfinden kann. Normativ klarer die hessische Verfassung: „Der Landtag tritt kraft eigenen Rechts am achtzehnten Tage nach der Wahl zusammen.“ In der nordrhein-westfälischen Staatspraxis hat sich eingebürgert, dass der einberufende Altpräsident die konstituierende Sitzung leitet, und zwar auch dann, wenn er, wie schon 2005, nicht Mitglied des neuen Landtags ist. Bislang musste er allerdings immer nur die Präsidiumswahl leiten. Jetzt will man diese Übung, die eher eine protokollarische Nettigkeit gegenüber dem ausscheidenden Präsidenten ist, ins Unbestimmte der neuen Wahlperiode hinein verlängern. Auch die nächsten Sitzungen des Landtags soll das alte Präsidium leiten. Für wie lange? Die Regierung Rüttgers ist darauf eingestellt, ein Jahr oder länger geschäftsführend weiterzumachen.

Herrschaft auf Zeit: Die beliebte Formel für die Demokratie hat, wie es in der Natur von Fristsetzungen liegt, einen denkbar präzisen Sinn. Wahlen finden in regelmäßigen Abständen statt, weil in der Demokratie die Vergangenheit keine (förmliche) Macht über die Gegenwart haben soll. Das Verfassungswidrige der Nichtwahl machen die Ad-hoc-Konstruktionen offenkundig, zu denen sich die Akteure genötigt sehen. Dass der alte Ältestenrat zur Vorbereitung der ersten Sitzung des neuen Landtags Vertreter der Linkspartei als Gäste hinzuzog, mag sinnvoll gewesen sein. Doch jetzt hat auch das alte Präsidium einen „Gast“ kooptiert, den Fraktionsvorsitzenden der CDU, weil es sonst nach dem Ausscheiden Frau van Dinthers ja keinen Vertreter der CDU im Präsidium mehr gäbe! Dieser Gastpräsident ist nicht, wie Artikel 38 der Landesverfassung vorschreibt, vom Landtag gewählt worden, weder vom alten noch vom neuen.

Die Wahl eines Parlamentspräsidenten hat den Charakter einer Vorentscheidung

Dass die Wahl eines Landtagspräsidenten hinausgezögert wird, weil die Regierungsparteien den Posten als Verfügungsmasse gebrauchen können, ist eine Herabwürdigung des Parlaments. Hier wollten überdies beide Lager eine Vorentscheidung über die Lagersortierung vermeiden. Doch die Wahl eines Parlamentspräsidenten hat nun einmal den Charakter einer Vorentscheidung, weil sie die Kräfteverhältnisse spiegelt, aus denen am Ende folgen muss, wer regiert und wer opponiert.

So stellte die Wahl des darmstädtischen Ministerpräsidenten Heinrich von Gagern zum Präsidenten der Frankfurter Nationalversammlung am 19. Mai 1848 die Sammlung des Parlaments hinter dem Projekt einer konstitutionellen Gesamtmonarchie in Aussicht. Aber unabhängig von solchen inhaltlichen Optionen bewies die Nationalversammlung durch Gagerns Wahl in der zweiten Sitzung, dass sie zur Willensbildung willens war. Der siebzigjährige Alterspräsident Friedrich Lang war am ersten Tag überfordert gewesen. Rudolf Haym schrieb in seiner Geschichte des Paulskirchenparlaments: „Die durch die Stürme des ersten Tages Niedergeschlagenen schöpften frische Hoffnung, als Heinrich von Gagern den Präsidentenstuhl einnahm. Würde und Anstand breiteten sich auf einmal über die Versammlung aus, die Leidenschaften schienen plötzlich niedergehalten und aus Verwirrung und Ungestüm tauchte ein fester Punkt hervor, als eine Leitung, umgeben von dem Glanze sittlicher Würde, gewonnen war.“

Sieg des Parteienstaates ist vollkommen

Paragraph 3 Absatz 1 der Geschäftsordnung des Landtags von Nordrhein-Westfalen schreibt vor: „Nach Feststellung der Beschlussfähigkeit des Landtags werden der Präsident und die Vizepräsidenten in getrennten Wahlgängen in geheimer Wahl für die Dauer der Wahlperiode gewählt.“ Wie aus Paragraph 2 über die Verpflichtungserklärung der Abgeordneten und aus Paragraph 4 über die Wahl der Schriftführer hervorgeht, ist hier von der ersten Sitzung die Rede. Die Beschlussfähigkeit war am 8. Juni gegeben, alle Abgeordneten waren anwesend. Vor allen anderen Beschlüssen, etwa über die Delegierten der Bundesversammlung, hätte der Beschluss über die Zusammensetzung des Präsidiums herbeigeführt werden müssen. Insoweit liegt die Reihenfolge der Beratungsgegenstände fest.

Der Absatz der nordrhein-westfälischen Verfassung über die interimistische Fortführung der Landtagsgeschäfte wird erst dann missverständlich, wenn man das Wesen eines Parlaments nicht mehr versteht, dessen erste Handlung die Wahl eines Präsidenten oder einer Präsidentin sein muss. Der von Wilhelm Hennis vor Jahrzehnten prophezeite Sieg des Parteienstaates ist vollkommen. Irgendwo zwischen Motivation und Peking haben die Politiker vergessen, was ein Amt ist und welchen Zweck Formen und Fristen haben.