Umweltpolitik in China Auf der Suche nach dem Pfad grüner Reformen

Chinas Aufstieg prägt das beginnende 21. Jahrhundert. Innerhalb von dreißig Jahren hat die chinesische Führung bei der Modernisierung der Wirtschaft Fortschritte erzielt, für die klassische Industrieländer mehr als hundert Jahre benötigten. Mittlerweile ist China nicht nur die viertgrößte Wirtschaftsmacht der Welt, sondern die Regierung plant auch, das Bruttosozialprodukt bis zum Jahr 2020 zu vervierfachen. Dann soll das Land nach den Vereinigten Staaten die zweitgrößte Wirtschaftsmacht der Welt sein, zehn Jahre später die größte.

Nur durch Wirtschaftswachstum glaubt die Kommunistische Partei Arbeitsplätze für die riesige Bevölkerung bereitstellen und den Umbau des sozialistischen Wirtschaftssystems zu einem „autoritären Kapitalismus“ vollenden zu können, ohne zu große Verwerfungen und Gefahren für die soziale und politische Stabilität heraufzubeschwören. Die Verbesserung der wirtschaftlichen Lage nach Art einer großen Koalition zwischen Kommunismus und Kapitalismus dient der Partei nicht nur als Selbstzweck, sondern auch als Mittel zur Legitimation ihrer Herrschaft.

Umweltschäden zukünftig vermeiden

Die Wachstumsideologie traf in der Vergangenheit auf Gleichgültigkeit gegenüber der Umwelt. Das hat dazu geführt, dass die natürlichen Ressourcen des Landes - Boden, Wasser, Luft - bis an kritische Grenzen erschöpft und belastet wurden. Die geschändete Natur hat zurückgeschlagen. Die ohne Rücksicht auf die Umwelt betriebene Industrialisierung zerstört die Lebensgrundlagen der 1,3 Milliarden Chinesen.

Erst 2005 nahm sich die Regierung vor, eine ressourceneffiziente und umweltfreundliche Gesellschaft aufbauen zu wollen, gekoppelt mit dem Ideal einer sozialistisch-harmonischen Gesellschaft. Die sogenannte „Xiaokang Society“ (Gesellschaft mit bescheidenem Wohlstand) soll bis 2020 erreicht werden; dabei müsse die Vervierfachung des Einkommens mit sozialer Harmonie und der Bewahrung der Umwelt einhergehen. Dieses Konzept beruht auf den Grundgedanken des Konfuzianismus. Derzeit gilt Konfuzius wieder als eine der großen historischen Figuren, die der KP als moralischer Kompass dienen: „Wer Altes bewahrt und zugleich neues Wissen zu gewinnen mag, der kann den Menschen Lehrer und Vorbild sein.“

Die Kohleverstromung macht große Probleme

Ministerpräsident Wen Jiabao verkündete 2006: „Um eine harmonische Entwicklung des Menschen und der Gesellschaft zu fördern, müssen wirtschaftliche Fragen und Umweltfragen gleichen Rang haben.“ Er nannte drei strategische Ziele: Integration von Umweltschutz und wirtschaftlicher Entscheidungsfindung, Entkoppelung der Schadstoffemissionen vom wirtschaftlichen Wachstum sowie Anwendung administrativer, gesetzlicher und marktmäßiger Instrumente, um Umweltprobleme zu lösen.

Die Umweltverhältnisse in China sind in der Tat bedrückend: 31 der 50 Städte weltweit, die am stärksten unter Luftverschmutzung leiden, liegen in China. Erkrankungen der Atemwege, allen voran Lungenkrebs, haben an Häufigkeit alle anderen Krankheiten überflügelt. Wesentliche Ursache für die Luftverschmutzung ist der Einsatz von Kohle zum Zweck der Energieversorgung. China ist der weltweit größte Emittent von Schwefeldioxid. Eine weitere Quelle sind die Autoabgase, insbesondere die Stickoxide. Auf einem Drittel des chinesischen Territoriums geht als Folge der Emissionen von Schwefeldioxid und Stickoxiden saurer Regen nieder.

Verursacher und Opfer des Klimawandels

Bei den CO2-Emissionen steht China weltweit an zweiter Stelle hinter den Vereinigten Staaten. Nach aktuellen Berechnungen könnte es schon in diesem Jahr an die Spitze rücken. Das Klima in China liegt im Trend der globalen Veränderungen. Man erwartet langfristig ein vollständiges Abschmelzen der tibetischen Gletscher und stärkere Taifune. China ist sowohl Verursacher als auch Opfer der Klimaveränderung.

Das Land leidet unter einer Wasserkrise. Von den 661 chinesischen Städten müssen 420 mit Wasserknappheit kämpfen. Der Wassermangel wird zum Engpass bei der ökonomischen und sozialen Entwicklung des Landes. Dazu kommt die Wasserverschmutzung: 300 Millionen Menschen haben keinen Zugang zu sauberem Trinkwasser. Mehr als ein Drittel der Fläche Chinas ist von Erosion bedroht. Die Häufung der Sandstürme ist ein Alarmzeichen. Sie beeinträchtigen nicht nur chinesische Städte sondern auch die koreanischen Nachbarn und Japan.

Zu diesen Umweltbelastungen tragen vor allem fünf Faktoren bei: das schnelle, aber wenig ressourceneffiziente Wirtschaftswachstum; der Bevölkerungsdruck mit einem jährlichen Zuwachs von 13 Millionen Menschen; das Urbanisierungstempo mit einer Landflucht von 300 Millionen Menschen; das „verwestlichte“ Konsumverhalten und die unzureichende Umweltpolitik.

Doppelte Führung erschwert die Arbeit der Umweltbehörden

Die nationale Umweltbehörde präsentierte 2006 zum ersten Mal ein „grünes Bruttosozialprodukt“. Fachleute veranschlagten die ökologischen Einbußen mit jährlichen Folgekosten in Höhe von acht bis zehn Prozent des BSP; das entspricht etwa dem jährlichen durchschnittlichen Wirtschaftswachstum. China hat deshalb in jüngster Zeit auf einer Vielzahl von Feldern strukturelle Veränderungen und umweltpolitische Reformen eingeleitet.

Die staatliche Umweltbehörde SEPA (State Environmental Protection Administration) ist mit nachgeordneten Behörden in den Provinzen und Gemeinden für die Durchsetzung der staatlichen Umweltpolitik zuständig. Es ist vorgesehen, SEPA in den Rang eines Ministeriums zu erheben.

Die Umweltgesetzgebung der Zentralregierung ist beachtlich. Mehr als 70 Gesetze und Verordnungen zum Schutz der Umwelt hat die Regierung verabschiedet. Aber es fällt ihr weiterhin schwer, diese Vorschriften auch durchzusetzen. Der größte Widerstand kommt von den Lokalregierungen. Die örtlichen Umweltbehörden sind fachpolitisch an die Weisungen der SEPA gebunden. Gleichzeitig gehören sie aber zu der jeweiligen Lokalregierung und werden von ihr finanziert. Deshalb geraten sie unter dem System der doppelten Führung immer wieder in die Klemme, wenn es gilt, die Vorhaben aus Peking gegen starke Wirtschaftsinteressen am Ort durchzusetzen. Von diesem Jahr an sollen die Beamten, die auf Provinzebene für die Verringerung von Emissionsmengen zuständig sind, persönlich für die Verwirklichung der vorgegebenen Ziele verantwortlich sein, das heißt, sie werden künftig ein „umweltpolitisch leistungsbezogenes“ Einkommen erhalten.

Viele organisieren sich in Umweltgruppen

Ein strategischer Partner für die Umweltbehörde sind die nichtstaatlichen Umweltorganisationen, deren Arbeit mittlerweile mehr oder weniger toleriert wird. Bei der Verwendung des Begriffs Nichtregierungsorganisationen im chinesischen Kontext ist Vorsicht angebracht. Die offizielle chinesische Terminologie geht mit dieser Bezeichnung ausgesprochen großzügig um, ganz gleich ob es sich um staatlich initiierte Organisationen oder um unabhängige Umweltvereinigungen handelt. Derzeit gibt es in China 2000 Umwelt-Nichtregierungsorganisationen, darüber hinaus etwa 100.000 Umweltgruppen, in denen sich vor allem Universitätsstudenten organisieren. Nationale und internationale Organisationen engagieren sich hauptsächlich für den Artenschutz, Aufforstungsprojekte und die Umwelterziehung. Vermehrt wird auch die Verletzung von Umweltgesetzen publik gemacht oder bewusst die Konfrontation mit der Regierung gesucht, etwa in Gestalt von Protesten gegen geplante Dammbauten am Fluss Nu Jiang in der Yunnan-Provinz.

Das derzeitige Besteuerungs- und Preissystem spiegelt nicht die Knappheit der Ressourcen. Eine rationale Besteuerung von Wasser, Öl, Kohle und anderen Naturressourcen ist noch nicht eingeführt. Die Preise für Wasser werden subventioniert und liegen weit unter den Bereitstellungskosten. Erst neuerdings werden die Wasser- und Abwassertarife in den Städten erhöht.

Umweltpolitische Offenheit wächst

Die Bereitschaft, umweltpolitische Instrumente zu nutzen, die sich in anderen Ländern bewährt haben, nimmt deutlich zu. China ist den meisten internationalen Umweltabkommen von der Klimarahmenkonvention bis zum Montrealer Protokoll zum Schutz der Ozonschicht beigetreten. Das Land hat den größten Beitrag zur Reduzierung von ozonschädigenden Substanzen geleistet und mit mehr als vierzig Ländern Umweltabkommen geschlossen. Die ökologische Modernisierung Chinas hat - von der Weltöffentlichkeit weitgehend unbeachtet - längst begonnen.

Ein großer Fortschritt ist im Städtebau zu beobachten. Die Hälfte aller großen Gebäude, die in den kommenden zehn Jahren weltweit gebaut werden, sollen in China errichtet werden. Bisher wurden 55 Städte zu „National Model Cities for Environmental Protection“ deklariert. Im Kern verfolgen diese Experimente dasselbe Ziel: Es geht darum, eine Kreislaufwirtschaft einzuführen, indem man sich auf die Reduzierung, die Wiederverwendung und die Wiederaufbereitung von Abfällen konzentriert, in den Preisen die eingeschränkte Verfügbarkeit natürlicher Ressourcen abbildet und den Konsumenten stärker als bisher signalisiert, dass sparsamer Verbrauch sich bezahlt macht.

So entsteht zum Beispiel auf der Insel Chongming unweit von Schanghai die Stadt Dongtan. Durch modernste Gebäudetechnik, den Einsatz zahlreicher erneuerbarer Energieträger und Wiederaufbereitungstechniken sowie den Ausschluss von Fahrzeugen, die mit fossilen Brennstoffen betrieben werden, soll Dongtan die erste ökologisch durchgeplante Stadt der Welt werden.

Regierung will Energieeffizienz steigern

China ist in hohem Maße auf Energieimporte angewiesen, vor allem auf die Einfuhr von Erdöl und Erdgas. Die Masse der Ressourcen ist jedoch heimisch: 70 Prozent der Energie werden mit Kohle erzeugt; im Vergleich zu westlichen Staaten beträgt die Energieeffizienz aber nur 20 Prozent. Angesichts der hohen Abhängigkeit von Erdöl- und Erdgaseinfuhren und der mit Kohle verbundenen Umweltbelastungen ist die chinesische Regierung bemüht, die Energieeffizienz zu steigern.

Von zentraler Bedeutung ist dabei eine Technologie- und Innovationspolitik, die einheimischen Unternehmen hilft, Forschung und Entwicklung voranzutreiben. Durch Richtlinien für ausländische Direktinvestitionen wird für einen Transfer neuester Technologie gesorgt. So sollen Entwicklungsstufen übersprungen werden. Angesichts der globalen Folgen einer Massenmotorisierung in China - für das Jahr 2020 werden 140 Millionen Autos erwartet, 2006 waren es 29 Millionen - wären das Überspringen der herkömmlichen Verbrennungsmotoren und der Einstieg in Zukunftstechnologien wie etwa Wasserstoffmotoren und Brennstoffzellen besonders attraktiv.

Anteil an regenerativen Energien soll ausgebaut werden

China verfügt über ein großes Potential nutzbarer regenerativer Energien. Derzeit werden etwa fünf Prozent des Verbrauchs aus Wasserkraft gewonnen. Wegen der ökologischen Risiken und sozialen Probleme sind Großprojekte wie der Dreischluchtenstaudamm umstritten. Emissionsarme Alternativen wie Sonne, Wind und Biomasse werden bisher in bescheidenem Umfang genutzt. Nur etwa zwei Prozent der Energie entstammen diesen Quellen. Die Potentiale von Windenergie, Biomasse und Solarenergie sind jedoch beträchtlich. Bis zum Jahre 2020 sollen etwa 16 Prozent der Energie aus regenerativen Quellen gewonnen werden.

Als „saubere“ Alternative zur Kohle verfolgt die chinesische Regierung ein ambitioniertes Programm zum Ausbau der Atomenergie. Zu den derzeit neun Atomreaktoren (vier im Betrieb, fünf im Bau) sollen in den kommenden zwölf Jahren 32 weitere hinzukommen. Mögliche Sicherheits- und Umweltrisiken durch Nuklearunfälle oder die bisher noch nicht gelöste Frage der Endlagerung von Atomabfällen werden derzeit weder von der Regierung noch von Umweltaktivisten thematisiert.

China gehört zu den Unterzeichnerstaaten des Klimaschutzabkommens von Kyoto. Wenngleich das Land, wie andere Schwellenländer, bisher von einer Verpflichtung zur Reduzierung des CO2-Ausstoßes ausgenommen ist, spielt es bei der Umsetzung der Instrumente des Klimaschutzabkommens eine wichtige Rolle. Diese erlauben es Industrieländern, sich Investitionen in CO2-Ausstoß-mindernden Projekten in Entwicklungsländern auf Klimaschutzverpflichtungen im eigenen Land anrechnen zu lassen. Im Gegenzug erhalten die Entwicklungsländer moderne Technologien. Für China sind diese Instrumente von größter Bedeutung, weil die Volksrepublik unter den Entwicklungsländern nicht nur der größte Emittent von Treibhausgasen ist, sondern auch über das größte Minderungspotential verfügt, das sich mit einem relativ geringen Finanzaufwand ausschöpfen lässt.

Die Regierung hat 2007 den ersten Klimaschutzplan vorgelegt, das erste offizielle Dokument zum Klimawandel in China. Darin bekräftigt sie das Ziel, 20 Prozent des Energieverbrauchs pro Einheit BSP bis 2010 zu reduzieren, logisch gekoppelt an eine Verminderung der CO2-Emissionen. In China hat sich die Einsicht durchgesetzt, dass das Land mitverantwortlich für den weltweiten Klimaschutz ist, auch wenn man betont, nicht die Hauptschuld am Klimawandel zu tragen. China will daher keine konkreten und verpflichtenden Quoten für die Verminderung des CO2-Ausstoßes akzeptieren. Allerdings sollen die CO2-Emissionen bis 2010 um 950 Millionen Tonnen reduziert werden - das entspräche einer Verminderung gegenüber 2005 um 18 Prozent.

Fortschritt in Gefahr

China verfügt über eine relativ kleine Waldfläche. Nur 14 Prozent des Landes waren 1990 bewaldet. Unter dem Eindruck der Flutkatastrophe des Jahres 1998 hat die Regierung ein strenges Abholzverbot verfügt. Nicht mehr die Holzerzeugung steht im Vordergrund, sondern die Sicherstellung der ökologischen Schutzfunktionen des Waldes. Dafür nimmt man eine rapide Zunahme der Importe von Holz aus südostasiatischen Nachbarländern in Kauf, insbesondere aus Myanmar und Indonesien. So verlagert China seine Umweltprobleme auf diesem Gebiet in andere Länder.

Die chinesische Regierung sieht mit Sorge, dass Umweltzerstörung und Konflikte um knappe Ressourcen in soziale Unruhen münden können. Die gesellschaftliche Polarisierung nimmt in keinem anderen Land der Welt so rasant zu wie in China. Die Angst der Führung vor einem „Chaos“ ist groß. Somit verbinden sich ökologische Fragen langfristig unweigerlich mit der Aufrechterhaltung der Herrschaft der Kommunistischen Partei. China steht an einem Scheideweg: Entweder es entscheidet sich für eine „grüne“ Reform, oder die Umweltzerstörung wird die sozialen und wirtschaftlichen Fortschritte wieder zunichtemachen. Einen Schub erhält die Umweltpolitik auch durch den Umstand, dass sich die chinesische Regierung verpflichtet hat, im Jahre 2008 „umweltgerechte“ Olympische Spiele durchzuführen.

„Brain Grain“ bekommt hohe Priorität

China begibt sich auf einen „Pfad der grünen Reformen“ und versucht, an traditionelle Werte wie die Bewahrung der Natur und der Stärkung der Gemeinschaft anzuknüpfen. Die Voraussetzungen, ehrgeizige umweltpolitische Ziele zu erreichen, sind günstiger, als gemeinhin angenommen wird. China hat binnen weniger Jahren das Problem gelöst, mehr als eine Milliarde Menschen zu ernähren und zu kleiden. Darüber hinaus konnten 500 Millionen Chinesen aus extremer Armut befreit werden. Die Alphabetisierungsquote konnte in den zurückliegenden zwei Dekaden auf mehr als 90 Prozent gesteigert werden.

Auch wenn bei der ökologischen Modernisierung ein großer Nachholbedarf besteht, scheint das Land geradezu prädestiniert zu sein, zu einem Pionier bei der nachhaltigen Nutzung von Ressourcen zu werden. Bei den Ausgaben für Forschung und Entwicklung steht China in der Welt an zweiter Stelle nach den Vereinigten Staaten. Das Land hat eine Million Forscher und bildet jährlich 600.000 Ingenieure aus. Von 600.000 Studenten im Ausland ist die Hälfte zurückgekehrt, Hunderte chinesischstämmige Hochschulprofessoren und Forschungsspezialisten konnten aus dem Ausland zurückgeholt werden. „Brain Gain“ ist ein staatliches Projekt mit hoher Priorität.

Umweltpolitische Erfolge hängen aber nicht nur von Erfindungen ab, sondern auch von dem Willen, die angekündigte ressourceneffiziente und umweltfördernde Preis- und Steuerpolitik tatsächlich zu verwirklichen. Hier sind noch ernste Zweifel angebracht. Immerhin fordert Ministerpräsident Wen Jiabao: „Wir müssen unser Denken von allen Beschränkungen befreien, um zu erreichen, dass die nächste Generation noch Zugang hat zu „,grünen Bergen und reinen Gewässern'.“