Sicherheit im 21. Jahrhundert Ein neues Strategisches Konzept

Zweimal, 1991 und 1999, hat die Nato ihre Kernaufgaben und politisch-strategischen Leitlinien in einem „Strategischen Konzept“ niedergelegt. Ein neues Konzept wäre nach den sicherheitspolitischen Entwicklungen der vergangenen Jahre fällig, aber das Nordatlantische Bündnis zögert: Die notwendige Debatte könnte es entzweien. Eine „einigende Anstrengung“ ist dennoch dringend erforderlich.

Im vergangenen Jahr erregte Bundeskanzlerin Merkel bei der Münchner Sicherheitskonferenz Aufsehen mit ihrem Bekenntnis zur Nato, zu deren Vorrang in der westlichen Sicherheitspolitik und mit der Forderung nach einem neuen Strategischen Konzept. Die Erwartung war geweckt, es solle bis zum Nato-Gipfeltreffen in Berlin im Jahr 2009 fertiggestellt sein, wenn zugleich das sechzigjährige Bestehen der Nato gefeiert wird. In der Tat gilt es, diese Zeitspanne zu nutzen.

Seit der Verabschiedung des letzten Strategischen Konzeptes 1999 haben sich die sicherheitspolitischen Verhältnisse dramatisch verändert. Die Stichworte lauten „11. September“, Afghanistan-Operation, Irak-Krieg; zu nennen wären auch die Fortschritte der EU in der Sicherheitspolitik. Doch die Teilnehmer der Gipfelkonferenz der Nato in Riga im vergangenen November erteilten nicht, wie erwartet, den Auftrag, das Konzept fortzuschreiben. Immerhin verabschiedeten sie die „Comprehensive Political Guidance“, ein Dokument, das sich hauptsächlich mit Richtlinien für künftige Streitkräfteplanung befasst.

Gegen das Vorhaben, das gültige Strategische Konzept zu revidieren, wurde eingewandt, es sei dafür nicht die richtige Zeit. Daran ist eines richtig: Es ist nicht sehr wahrscheinlich, dass eine neue amerikanische Regierung im Januar 2009 und damit bei ihrem Amtsantritt ein Grundsatzdokument von solcher Tragweite billigen würde. Der Berlin-Gipfel wird daher allenfalls den Auftrag zur Erarbeitung eines neuen Strategischen Konzeptes erteilen können - aber der Auftrag sollte schon mit substantiellen Aussagen über das veränderte Sicherheitsumfeld, die zentrale Rolle von Konsultation, das Selbstverständnis der Nato, ihre Ziele und strategischen Vorstellungen, über den Charakter ihrer Operationen und ihre Kooperationsbeziehungen versehen sein.

Ein umfassender Sicherheitsbegriff

Das Hauptargument, das in der Nato gegen eine Revision des Strategischen Konzeptes angeführt wird, lautet, man riskiere damit einen „entzweienden Prozess“. Tatsächlich sind die Verbündeten in vielen Fragen unterschiedlicher Meinung; aber das macht eine „einigende Anstrengung“ erst recht erforderlich. Vor zwei Jahren schon monierte der damalige Bundeskanzler Schröder zu Recht, dass der Nato-Rat nicht mehr der bevorzugte Ort für transatlantische Konsultation und für die strategische Koordination sei. Der „strategische Dialog“ ist aber ebenso unabdingbar wie dringlich; schließlich ist der Riss quer durch den Atlantik, den die Irak-Krise bloßgelegt hat, nur übertüncht.

Es stimmt: Ein Grundsatzdokument kodifiziert oftmals nur Beschlüsse, die zuvor getroffen wurden. Das war jedenfalls die Erfahrung mit dem Strategischen Konzept des Jahres 1999: Die Theorie folgte der Praxis, die Konzepte ergaben sich aus den Ereignissen und Entscheidungen (das war nach dem Ende des Ost-West-Konflikts anders). Umso dringlicher ist es, konzeptionelle Fragen zu klären.

Das erste Strategische Konzept, das im November 1991 in Rom verabschiedet wurde, stand in markantem Gegensatz zur bis dahin geltenden konfrontativen Militärstrategie. Vorneverteidigung und „flexible Erwiderung“ als grundlegende Elemente des Nato-Denkens machten einem „umfassenden Sicherheitsbegriff“ Platz. Nach dem Wegfall der militärischen Bedrohung durch den von der Sowjetunion geführten Warschauer Pakt gab es nun eine „Strategie ohne Gegner“, das Konzept beschrieb diffuse Risiken für Frieden und Sicherheit. Den Säulen Verteidigung und Dialog wurde ausdrücklich die Kooperation hinzugefügt. Krisenmanagement, Rüstungskontrolle und ein breiteres Aufgabenspektrum der Streitkräfte waren weitere Neuerungen. Der Abschied von einem linearen militärischen Denken ging einher mit der Forderung nach größerer Flexibilität der Streitkräfte und einer noch stärkeren Akzentuierung der politischen Rolle von Atomwaffen. Mit diesem konzeptionellen Schritt glaubte die Allianz damals ihre Daseinsberechtigung auf Dauer gesichert zu haben.

Epochenereignis 11. September

In den folgenden Jahren gab es weitere einschneidende Veränderungen: Die Nato intervenierte und übernahm Stabilisierungsaufgaben auf dem Balkan; sie erweiterte und konkretisierte den Kooperationsansatz in der „Partnerschaft für den Frieden“ sowohl in der Nato-Erweiterung als auch in besonderen Formen der Zusammenarbeit mit Russland, der Ukraine und den Mittelmeeranrainern. Schließlich gab sie sich im Innern eine schlankere Kommandostruktur; es entstand die „Europäische Sicherheits- und Verteidigungsidentität“ (ESVI).

Diese Entwicklungen gingen in das neue Strategische Konzept ein, das während des Kosovo-Krieges auf dem Washingtoner Gipfel zum fünfzigjährigen Bestehen der Nato verabschiedet wurde. Als „grundlegende Sicherheitsaufgaben“ wurden in Ergänzung der bisherigen festgelegt: Sicherheit, Konsultation, Abschreckung und Verteidigung, Konfliktverhinderung und Krisenmanagement, Partnerschaft und Kooperation. Das strategische Umfeld wurde in einer erweiterten Beschreibung von Sicherheitsgefährdungen erfasst. Darüber hinaus enthielt die Würdigung des Zusammenspiels „sich gegenseitig verstärkender Institutionen“ in der europäischen Sicherheitsarchitektur die Anerkennung einer steigenden Bedeutung der EU in der Sicherheitspolitik.

Aussagen über die Instrumente für Krisenvorbeugung und -bewältigung, die Transformation der Streitkräfte hin zu Flexibilität, Verlegbarkeit und Durchhaltefähigkeit sowie die stabilisierende Rolle von Dialog, Kooperation und Partnerschaft waren weitere Elemente des Konzepts. Die Konzentration auf den euroatlantischen Raum, auf Europa und dessen Peripherie also, bedeutete die Absage an eine Nato als „Weltpolizisten“. Und nach dem nicht von einem UN-Mandat gedeckten Kampfeinsatz im Kosovo wurden zwar die Rolle der Vereinten Nationen und die Prärogative ihres Sicherheitsrates bekräftigt - aber eine absolute Festlegung, künftig nie mehr „selbstmandatiert“ zu intervenieren, wurde vermieden.

Damals beschrieb das Konzept Politik und Strategie des Bündnisses auf zufriedenstellende Weise. Doch heute muss man sich fragen, ob der Zweck der Nato, ihre Aufgaben und Ziele, ihre Bedrohungsanalyse, ihre Aktionsformen, ihr Kooperationsnetzwerk, die politischen und militärischen Fähigkeiten, ihre strategischen Grundsätze in dem Dokument noch zeitgemäß und verbindlich abgebildet sind.

Kann es heute noch gelten, sechs Jahre nach dem Epocheereignis des „11. September“, das für die Amerikaner sicherheitspolitisch so bedeutsam und folgenreich ist, wie es für die Europäer der Fall der Mauer war? Es gibt weitere einschneidende Veränderungen: der Afghanistan-Krieg und die langfristige Bindung der Nato zur Unterstützung des afghanischen Wiederaufbaus, die Nato-Erweiterung um sieben weitere Länder, der Irak-Krieg unter Beteiligung einiger Verbündeter, die Entstehung der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP), die Verbreitung von Massenvernichtungswaffen, dazu die Entfaltung des grenzüberschreitenden Terrorismus. Sicherheitspolitisch bedeutsam sind auch von Rohstoff-, Energie-, Ressourcen-, Gesundheits- und Umweltprobleme. Zusammengenommen heißt das auch: Die Nato ist keine eurozentrische Allianz mehr.

Kontinuität und Wandel

Ein Strategisches Konzept, das all diese Ereignisse, Entwicklungen und Erkenntnisse nicht berücksichtigen konnte, weil es vor ihnen entstanden ist, kann nicht weiter „gültig“ sein. Auch der Zustand der Nato spricht für eine Selbstvergewisserung: Ein durchaus wohlwollender Kritiker hat feststellt, sie verliere Unterstützung, werde durch die Ereignisse bis an die Grenzen ihrer militärischen und politischen Leistungsfähigkeit belastet und versage in der Prioritätensetzung.

Man muss diese negativen Aussagen nicht zum Nennwert nehmen. Das Bündnis hat sich in staunenswerter Weise seit dem Ende des Kalten Krieges verändert. Damals meinten viele, die Nato befinde sich in einer Identitätskrise, sei Opfer des eigenen Erfolges und müsse nun von der weltpolitischen Bühne abtreten wie der Warschauer Pakt. Stattdessen hat es einen großen Beitrag zu einem geeinten und freien Europa geleistet. Aber die Nato muss die Warnzeichen beachten: Sie reichen von der unzureichenden Erfüllung politischer Beschlüsse durch der Mitgliedstaaten - etwa über die Truppenstellung - über sinkende Verteidigungsausgaben, die unbefriedigende Zusammenarbeit mit der EU und das sich verschlechternde Verhältnis zu Russland bis zur aktuellen Sorge über die Entwicklung in Afghanistan, wo sie einen großen Teil ihrer Glaubwürdigkeit verpfändet hat. Welches sind also die wesentlichen Themen, über die Klarheit geschaffen und Verständigung erreicht werden muss? Wo ist es besonders dringlich, unter den Bündnispartnern wieder Einigkeit herzustellen?

Natürlich ist nicht alles über Bord zu werfen - auch die beiden Strategischen Konzepte von 1991 und 1999 waren Ausdruck von Bewährtem und Neuem, von Kontinuität und Wandel. So sollten die schon genannten „grundlegenden Sicherheitsaufgaben“ Bestand haben. Auch der Vertrag von Washington bleibt gültig. Es kann nicht bei einer Revision des bestehenden Textes bleiben. Die folgenden zwölf Themenkomplexe machen deutlich, was ein neues Konzept leisten muss.

Erstens muss das atlantische Verhältnis neu bestimmt und in dem Bewusstsein gefestigt werden, dass es der Sicherheit und Stabilität der ganzen Welt nützt. Es ist offen auszusprechen, woran es derzeit krankt: an unterschiedlichen Wahrnehmungen der Bedrohungen, an gegensätzlichen Auffassungen darüber, wie ihnen zu begegnen ist, am Gegensatz zwischen Multi- und Unilateralismus sowie an widerstreitenden Vorstellungen über den (legitimen) Einsatz militärischer Gewalt. Gemeinsame Ziele und gemeinsames Handeln müssen wieder in den Mittelpunkt rücken.

Militärische Gewalt als ultima ratio

Die einigende Bedrohung aus der Zeit des Kalten Krieges ist Vergangenheit. Deshalb muss sich das Bündnis zweitens verständigen über den Charakter von Bedrohungen, Gefährdungen und Verwundbarkeiten durch Gefahren, die diffus sind und keine Grenzen mehr kennen. Militärische Bedrohungen stellen nur einen Teil des Spektrums dar, so wie es auch nicht rein „militärische Lösungen“ für heutige Sicherheitsprobleme geben kann. Das gilt auch für den Terrorismus. Nichtstaatliche Akteure, asymmetrische Bedrohungen, Cyber-Kriegführung - die Palette der Themen ist groß. Dazu gehört auch die Verbreitung von Massenvernichtungsmitteln; hier muss die Rolle der Nato bei der Bekämpfung ausformuliert und der Beitrag des Bündnisses in die Bestrebungen der Staatengemeinschaft eingebettet werden.

Mit der Analyse der Bedrohungen hängt drittens die Benennung der Konfliktursachen und der Bedingungen für Prävention zusammen. Dabei ist zugleich eine Begriffsverwirrung zu beenden: Prävention ist ein umfassender Ansatz, Präemption ist das (legale und legitime) militärische Vorgehen gegen einen unmittelbar bevorstehenden Angriff; Präventivkrieg bei unklarer, künftig vermuteter Bedrohung ist das eigentlich Problematische.

Viertens ist der „umfassende Sicherheitsbegriff“ zu bekräftigen - die Erkenntnis, dass Sicherheit und Stabilität neben dem militärischen auch politische, wirtschaftliche, soziale, kulturelle und ökologische Aspekte umfassen. Sicherheit ist ein multidimensionales Konzept, das weiterentwickelt werden muss. Die aktuellen Friedensmissionen und Stabilisierungsoperationen übergreifen Teilstreitkräfte und Ressorts und sind multinational; sie erfordern überdies eine viel engere Zusammenarbeit mit internationalen und nichtstaatlichen Organisationen.

Eine fünfte Notwendigkeit liegt darin, überzeugend zu erklären, dass militärische Gewalt die Ultima Ratio darstellt. Dies ist nicht zeitlich zu sehen; das äußerste Mittel muss jederzeit verfügbar sein, auch die präventive Diplomatie braucht ein militärisches Rückgrat. In diesem Zusammenhang ist das Konzept der Abschreckung neu auszuarbeiten. Der Beistandsartikel fünf des Nato-Vertrages muss als dessen Kern bekräftigt, aber auch gegenüber den Bündnisoperationen außerhalb des Beistandsgebietes gewichtet werden.

Zusammenarbeit mit Russland

Die Raketenabwehr - der sechste Punkt - ist zu einem zentralen Thema geworden. Gegenüber regionalen Akteuren, die ein nukleares Erpressungspotential anstreben, sind Schutz und „Abschreckung durch Optionenverweigerung“ erforderlich. Eine breite Debatte über Konzepte und technische Möglichkeiten sowie die Einbeziehung aller Partner der Nato, insbesondere Russlands, sind erforderlich. Nur so können die gegenwärtigen Meinungsverschiedenheiten überwunden werden.

Siebtens bedürfen die verschiedenen Partnerschaften der Nato - Partnerschaft für den Frieden, Mittelmeerdialog, Istanbul-Kooperationsinitiative, Russland, Ukraine -, denen die erfolgreiche Idee der „Projektion von Stabilität“ zugrunde liegt, ordnender, konzeptioneller Überlegungen. Viele Partner sind nun Mitgliedstaaten, und der Mittelmeerraum und der Nahe Osten sind von großer Bedeutung. Die Suche nach „globalen Partnern“ - wie Japan, Australien und Südkorea - darf nicht den Eindruck erwecken, die Nato wolle sich weltweit ausdehnen; sie muss auch die Interessen anderer Staaten berücksichtigen, etwa diejenigen Chinas.

Die Zusammenarbeit mit Russland ist weiterhin von zentraler Bedeutung. Durch das stärkere Auftreten Moskaus darf die Nato nicht ihre Einigkeit aufgeben, sie muss aber andererseits sensibel auf russische Empfindlichkeiten eingehen. Die Fortschritte auf dem Gebiet kooperativer Sicherheit dürfen nicht einer neuen Konfrontation zum Opfer fallen.

Der achte Komplex, der in ein neues Strategisches Konzept eingehen muss, ist die Zusammenarbeit der Nato mit anderen Organisationen. Das betrifft zunächst die Europäische Union. Deren Sicherheits- und Verteidigungspolitik sollte sich komplementär und nicht in Konkurrenz und Gegensatz zum Bündnis entwickeln - aber dafür auch die Unterstützung Amerikas genießen. Erforderlich ist ein wesentlich intensiverer Austausch der beiden Organisationen sowie die Überwindung institutioneller Missgunst und nationaler politischer Blockaden. Die Zusammenarbeit mit den Vereinten Nationen ist nicht nur konkret auf den Operationsschauplätzen angebracht. Auch die Konsultationen auf politisch-strategischer Ebene müssen verstärkt werden.

Ausbreitung der Demokratie?

In diesen Zusammenhang gehört neuntens die Bekräftigung des Vorrechts des UN-Sicherheitsrates, militärische Aktionen zu beschließen. Allerdings müsste auch hervorgehoben werden, dass sich die Nato durch dessen eventuelle Lähmung nicht auch ihrerseits lähmen ließe. Aussagen zu Legalität und Legitimität militärischer Gewalt, über das Konzept der „humanitären Intervention“ und darüber, was heute unter „Verteidigung“ zu verstehen ist, sind hier erforderlich.

Zehntens: Nach den Erfahrungen in Bosnien, im Kosovo, in Afghanistan und im Irak müssen die Vorstellungen von Staatsaufbau und der Ausbreitung von Demokratie kritisch geprüft werden. In klaren Aussagen muss eine Begrenzung der Ziele und die Erkenntnis zum Ausdruck kommen, dass die Nato ein Akteur unter vielen (und nicht unbedingt der führende) ist. Die Erfahrungen der vergangenen Jahre sollten dazu führen, dass in der Erarbeitung des neuen Strategischen Konzeptes das Bündnis zu mehr Klarheit darüber gelangt, für welche Aufgaben es sich nicht als zuständig ansieht.

Der elfte Themenkomplex betrifft die Frage, wie es die Nato mit Interventionen halten will und wie sich Landesverteidigung und Expeditions- und Interventionsfähigkeit zueinander verhalten. Die Konsequenzen, die diese Abwägungen für die Ausrichtung der militärischen Fähigkeiten haben, bestimmen auch die Orientierungen für die weitere Transformation der Bündnisstreitkräfte. In diesen Zusammenhang gehören auch das Konzept für die Schnelle Eingreiftruppe der Nato sowie die Notwendigkeit, politische Entscheidungen rasch zu treffen. Bei den Stabilisierungs- und Aufbauaufgaben hat sich übrigens erwiesen, dass wichtige Aufgaben von Gendarmeriekräften übernommen werden können. Ausstattung mit Ressourcen, Interoperabilität, die technologische Lücke zwischen amerikanischen und europäischen Streitkräften, Nato-gemeinsame Fähigkeiten und die Finanzierung von Bündnisoperationen sind weitere brisante Aspekte der militärischen Seite der Transformation des Bündnisses.

Zwölftens kann die Atomstrategie des Bündnisses nicht unberücksichtigt bleiben: Die politische Rolle von Atomwaffen und das Prinzip untragbaren und unkalkulierbaren Risikos müssen herausgestellt und jede Kriegführungsoption entschieden ausgeschlossen werden. Dabei täte die Nato gut daran, glaubwürdig darzustellen, wie die Atommächte ihren Verpflichtungen aus dem Nichtverbreitungsvertrag tendenziell zunehmend gerecht werden. Zugleich müsste plausibel gemacht werden, welche Rolle die nukleare Abschreckung in einer Welt spielt, in der Atomwaffen nicht „wegerfunden“ werden können und weitere Nuklearmächte erstehen.

Neben diesen sogenannten funktionalen Themenfeldern müsste sich das neue Strategische Konzept auch zentralen Weltregionen widmen und die entsprechenden Interessen und Ziele des Bündnisses zum Ausdruck bringen - gegenüber aufstrebenden Großmächten, gegenüber dem Nahen und Mittleren Osten, gegenüber Afrika. Der strategische Dialog kann aber nicht auf Regionen und konkrete Bedrohungen und Operationen beschränkt bleiben. Er muss in konzeptionellen Fragen eine größere transatlantische Einigung herbeiführen.

Wie 1990 ist heute oft die Warnung zu hören, man solle doch die Büchse der Pandora nicht aufmachen. Aber die ist längst geöffnet. Selbst wenn nicht auf allen genannten Feldern eine rasche Einigung zu erwarten ist, so hätte doch schon der Prozess der intensiven, zielgerichteten Debatte über diese Themen einen großen Wert. Auch ein auf Konsens angelegtes Bündnis kann, das hat Nato-Generalsekretär de Hoop Scheffer schon lange erkannt, nicht auf eine konstruktive „Streitkultur“ verzichten.