EU-Verfassung Wir Europäer

Eine Maxime Hegels treibt europäische Politik: „Heiligstes, was innig gedacht - ewig die Geister einiger macht.“ Die Bürger der EU-Staaten sollen sich als Europäer verstehen und auch so handeln. Die offiziellen Bemühungen um eine europäische Identität reichen zurück bis zum Beginn der siebziger Jahre. 1973 verabschiedeten die Staats- und Regierungschefs eine Erklärung über dieses Thema. Gleichwohl ist die Identitätspolitik bisher nur mäßig erfolgreich gewesen. Neue Erwartungen richten sich jetzt an das Verfassungsdokument. So heißt es in dem Vorwort des „Vertrags über eine Verfassung für Europa“ (VVE), den der Europäische Konvent im Juli vergangenen Jahres vorgelegt hat, dieser solle den Bürgern das europäische Projekt näherbringen.

Ob sich die EU-Bürger tatsächlich mit der Union identifizieren müssen, damit diese ihre Aufgaben erfüllen kann, können die Wissenschaften nicht eindeutig beantworten. Die Erfahrung lehrt, daß ein liberales Gemeinwesen nur dann funktioniert, wenn es nicht in unversöhnliche religiöse, ethnische oder soziale Gruppen zerfällt. Notwendig erscheint also nur ein ziviler Umgang miteinander. Eine Identifikation der Bürger mit der politischen Organisation, ein „Wir“, erscheint nicht zwingend erforderlich. Anzunehmen ist allerdings, daß eine kollektive Identität dazu beiträgt, daß ein Gemeinwesen stabil und belastbar ist.

Wie entsteht ein „Wir“, wie wird eine kollektive Identität begründet? Die Sozialpsychologie lehrt, daß Bürger sich aufgrund gleichgerichteter psychischer Vorgänge als Mitglieder einer Gruppe begreifen. Bildlich gesprochen, bildet sich eine kollektive Identität anhand von „Einträgen“ in eine Art „kollektives Wörterbuch“, das für jede Gruppe „angelegt“ ist. Ein Wandel der Kategorien, mittels deren das Individuum seine Identität ausprägt, schlägt sich in diesem Prozeß nieder. Soziale Identitäten sind daher relativ fluide Konstruktionen, nicht feste Entitäten. Das politische Projekt, auf der Grundlage eines geeigneten Verfassungstextes eine europäische Identität zu bilden, ist also nicht aussichtslos.

Ein wichtiger „Eintrag“ im „Wörterbuch kollektiver Identität“ ist eine gemeinsame Geschichte. Es gibt reiches Anschauungsmaterial, wie eine Elite aus amorphem historischen Material eine „Erzählung“ formte, die einer geplanten, entstehenden oder bestehenden Gruppe ein gemeinsames „Woher“ konstruiert. In dieser Tradition steht auch der Verfassungsvertrag. Wie andere Verfassungen liefert er in der Präambel Eckpunkte einer solchen Erzählung. Sie sollen selbst unmittelbar identitätsbildend wirken oder aber mittelbar - als Ausgangspunkt weiterer Konstruktionen, etwa in schulischem Unterrichtsmaterial - auf einschlägige „Erzählungen“ einwirken.

Ein Bild, so heißt es, ist mächtiger als tausend Worte. Daher beginnt der VVE nicht mit Worten, sondern mit einem Bild. Schlägt der Unionsbürger den Verfassungsvertrag auf, so findet er: Chrometha gar politeia ... kai onoma men dia to me es oligous all es pleionas oikein demokratia kekle tai. Kenntnisse des Altgriechischen sind freilich kaum noch vorhanden, so daß die meisten Unionsbürger nicht einen in Worte gefaßten Gedanken sehen, sondern ein Schriftbild, das Assoziationen weckt. Wachgerufen wird - unterstützt durch das Thukydides-Zitat „Die Verfassung, die wir haben ..., heißt Demokratie, weil der Staat nicht auf wenige Bürger, sondern auf die Mehrheit ausgerichtet ist“ - der Mythos „altes Griechenland“.

Ein Mythos ist eine fundierende Geschichte. Er erhellt die Gegenwart vom Ursprung her und soll in ihr orientieren, indem er Individuen mittels eines gemeinsamen Wissens und eines gemeinsamen Selbstbilds zu einem „Wir“ zusammenbringt. Dazu kann er sie an gemeinsame Regeln und Werte binden oder aber sie an eine gemeinsame Vergangenheit erinnern.

Das Reich der schönen Freiheit

Der Griechenland-Mythos geht zurück auf die Hellas-Begeisterung des ausgehenden 18. und des frühen 19. Jahrhunderts. Für Hegel etwa war das antike Griechenland „das Reich der schönen Freiheit“. Bevölkert wird es von sympathischen Helden wie Odysseus und von freien und tugendhaften Bürgern, allzeit bereit zum Kampf gegen die Despotie. Die Welt, die sie geschaffen haben, überdauert bis heute. In ewigen Werken der Kunst, der Philosophie und der Wissenschaft hat sie ihre Schöpfer überlebt. So erscheint das antike Griechenland als das „andere“, als Gegenbild des gegenwärtigen krämerischen Zeitalters.

Das Zeichenbild als Anfang einer „Verfassung für Europa“ stellt also eine attraktive und anschlußfähige Idee dessen dar, woher „wir“ kommen. Es macht sichtbar, welche moralischen und kulturellen Standards „für uns“ maßgebend sind. Der Verfassungsvertrag stellt sich unter diesen Mythos und nimmt ihn für sich in Anspruch - aus der Perspektive der Identitätsstiftung ein geschickter Griff.

Weitgehend unbrauchbar sind hingegen die weiteren Fragmente der Erzählung „Woher wir kommen“. Vor allem fehlt ein eindeutiger Hinweis auf die Geschichte der europäischen Integration, die zugleich eine Antwort auf die Frage ihres „Warum“ geben kann: auf die Erfahrung der Katastrophen des 20. Jahrhunderts, insbesondere den Zweiten Weltkrieg. In der Präambel findet sich zwar ein Hinweis auf „die alten Trennungen“, die es zu „überwinden“ gelte. Artikel I-3 Absatz 1 nennt darüber hinaus als Ziel, den Frieden zu fördern. Doch beide Aussagen sind dürftig, verschenken die Anschauungs- und Überzeugungskraft der Katastrophen. Es wäre ein Meisterwerk gewesen, hätte der Konvent eine Formulierung gefunden, die Dreh- und Angelpunkt einer gemeinsamen Erinnerung hätte sein können. Offensichtlich fehlten ihm hierzu Mut, Geist und Feder. Nicht weniger kümmerlich ist das Ereignis, das einen identitätsstiftenden Ritus des Erinnerns begründen soll. Dem künftigen „Europatag“ (Artikel IV-1 Absatz 5) liegt - ungenannt - die Schuman-Erklärung vom 9. Mai 1950 zugrunde. Diese Erklärung über den Vertrag über die „Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl“ war ein Ereignis kalkulierender Diplomatie, ein einseitiger französischer und nicht etwa ein kollektiver europäischer Akt. Die Feier gerade dieses Ereignisses könnte daher als Verbeugung vor dem Primat der französischen Diplomatie verstanden werden und ein verbreitetes Ressentiment schüren. Ein überzeugender Ritus des Feierns der Verfassung und der EU, um sie im Selbstverständnis der Bürger zu verankern, dürfte so kaum etabliert werden.

Den vielleicht machtvollsten Beitrag zur Förderung einer Wahrnehmung der Unionsbürger als Mitglieder einer Gruppe leistet das grundlegende Dokument der EU durch seine Bezeichnung. Die Ersetzung des ursprünglich vorgesehenen Wortes „Vertrag“ durch „Vertrag über eine Verfassung“ dürfte ein starkes Symbol sein. Es wird zahlreichen Unionsbürgern den Willen der repräsentativen Institutionen der europäischen Völker anzeigen, auf europäischer Ebene eine Gruppe zu bilden, deren Mitglieder sie als Unionsbürger unweigerlich sind. Freilich ist die Bezeichnung VVE ambivalent. Der ein „Wir“ suggerierende Gehalt des Begriffs „Vertrag“ bleibt weit hinter dem der „Verfassung“ zurück. Deshalb ist der Kampf um den Begriff ein Kampf um den künftigen Weg der Union. Der Kompromiß „Vertrag über eine Verfassung“ scheint beide Entwicklungspfade offenzuhalten. Der Sprachgebrauch scheint gleichwohl auf „Verfassung“ und nicht auf „Vertrag“ oder „Verfassungsvertrag“ hinauszulaufen. Sollte dieser Begriff sich etablieren und der Bezug auf die Verfassung zu einer wichtigen rhetorischen Figur werden, so wird die Verfassung ein machtvoller „Eintrag“ im „Wörterbuch der europäischen Identität“ sein.

In der Präambel findet diese Perspektive eine etwas versteckte, aber eindringliche Unterstützung. Gemäß der vierten Präambelerwägung sind die europäischen Völker entschlossen, „immer enger vereint ihr Schicksal gemeinsam zu gestalten“. Damit evoziert die Präambel eines der stärksten Momente in der Bildung einer Gruppe, das der „Schicksalsgemeinschaft“. Der Singular „ihr Schicksal“ schließt alle mitwirkenden Völker ein. Er soll deutlich machen, daß die verschiedenen europäischen Völker nur noch eine gemeinsame Zukunft haben werden. Ein gemeinsames Schicksal erscheint auch geeignet, solche Personen in einer Gruppe zusammenzuführen, deren gefühlsmäßige Bande schwach sind.

Ringen der Weltregionen

Nun ist das Konzept der europäischen Schicksalsgemeinschaft nicht nur an sich kraftvoll. Überdies knüpft es an eine weitverbreitete Weltsicht an: die eines Ringens der Weltregionen. Es ist der Identifizierung dienlich, wenn die eigene Gruppe positiv konnotiert ist. Die Geschichte des Nationalismus kennt viele Konstrukte, die der Eigengruppe gegenüber vergleichbaren Gruppen einen Vorrang zumessen. Auch der VVE weist in die Richtung einer Selbstwahrnehmung der Europäer als einzigartige Gruppe. Nach der fünften Präambelerwägung „eröffnet“ Europa einen Raum, „in dem sich die Hoffnung der Menschen entfalten kann“. Was transportiert werden soll, kommt in der französischen Fassung klarer zum Ausdruck: „un espace privilégié de l'espérance humaine“. Europa erscheint als der Ort, an dem sich die Hoffnungen der Menschheit, nicht nur der Europäer, am ehesten verwirklichen.

Die Vision, daß die Europäer eine exzeptionelle, ja auserwählte Gruppe sind, findet eine untergründige, aber machtvolle Bestätigung in der europäischen Flagge (Artikel IV-1). Der Kranz von zwölf goldenen Sternen, der die Völker Europas symbolisiert, spielt an auf die Tradition auserwählter Gruppen in der jüdisch-christlichen Tradition. Zwölf Stämme hatte Israel, zwölf Jünger folgten Jesus, zwölf Tore hat das himmlische Jerusalem. Die zwölf Sterne in ihrer Anordnung als Kranz bilden zudem die Krone des apokalyptischen Weibes. Es heißt in der Offenbarung des Johannes 12,1: „Und es erschien ein großes Zeichen am Himmel: ein Weib, mit der Sonne bekleidet, und der Mond unter ihren Füßen und auf ihrem Haupt eine Krone von zwölf Sternen. Und sie war schwanger und schrie in Kindesnöten und hatte große Qual bei der Geburt.“ Hier erfolgt, je nach Lesart, im Zeichen des Kranzes aus zwölf Sternen die Geburt des Messias, des Volkes Gottes oder ein umfassender Neubeginn der Geschichte. Die Flagge umschließt ein Versprechen des Heils und der Auserwählung.

Demokratie - der oberste Wert?

Nach verbreiteter Überzeugung kann die Bekundung gemeinsamer Werte die Identifikation der Bürger mit der Union besonders fördern. Diese Sicht hat sich auch in der europäischen Verfassungspolitik umfassend niedergeschlagen. Im Bestreben, die Union als Ausdruck der ethischen Überzeugungen der Unionsbürger darzustellen, ist der Begriff „Wert“ sogar zu einem Schlüsselbegriff des Verfassungsrechts aufgestiegen (Artikel I-2). Der Verfassungsvertrag erhebt damit den Anspruch, in gleichlautenden ethischen Überzeugungen der überwältigenden Mehrheit der Unionsbürger verwurzelt zu sein, ja er präsentiert die Unionsbürger und die Union als Wertegemeinschaft. Die identitätspolitische Absicht liegt darin, die Bürger durch die „Sichtbarmachung“ dieser Werte zu veranlassen, sich mit der Union zu identifizieren.

Dabei begibt sich der VVE auf einen gefährlichen Pfad. In kühnem, vielleicht tollkühnem Griff stellt er die Demokratie als obersten Wert der Union hin - um sie kreist schon das Eingangszitat. Doch kann Demokratie der oberste Wert sein? Gewiß werden die meisten Unionsbürger die Demokratie hochschätzen. Der Text aber suggeriert, daß die Union gerade zwecks Verwirklichung der Demokratie existiere. Um Demokratie aber, so dürften es die meisten Bürger empfinden, ist es in der Union nicht gut bestellt. Daran, auch das dürften viele spüren, wird der VVE nicht viel ändern. Identitätsfördernd wird das Auseinanderklaffen zwischen dem, was der Vertrag an prominenter Stelle bekundet, und dem, was die Lebenserfahrung besagt, nicht sein. Die semantische Operation mag gar als Täuschungsmanöver gelesen werden - was Entfremdung beförderte anstatt Identifikation.

Befremdlich ist auch das Verständnis von Demokratie, das in dem Text zum Ausdruck kommt. Nach der deutschen Übersetzung könnten Kaiser Wilhelm II. oder auch Benito Mussolini Demokraten sein. Die Worte „weil der Staat ... auf die Mehrheit ausgerichtet ist“ lassen paternalistische oder gar autoritäre Herrschaftsformen, solange sie das Gemeinwohl fördern, als demokratisch erscheinen. In der französischen Fassung erscheint Demokratie sogar als „ Herrschaft der Mehrheit“. Diese Wortwahl ließ bei kleineren EU-Staaten die Sorge aufkommen, sie könnten majorisiert werden. Wie zur Bestätigung drängte kurz nach der Fertigstellung des VVE Außenminister Fischer seinen finnischen Amtskollegen, keine Änderungsforderungen gegenüber dem Vertragstext zu erheben.

Auf Amerika bezogen

Eine kollektive Identität verlangt die Identifikation mit einer Eigengruppe, aber auch die Abgrenzung von „Fremdgruppen“. So wie das „Ich“ eines „Du“ bedarf, so bedarf ein „Wir“ der Außengruppe und eines Bewußtseins von Eigenart. Auch der Verfassungsvertrag will der Besonderheit der Europäer gegenüber dem „reste du monde“ (Artikel I-3) Ausdruck verschaffen. Gegenüber dem Großteil der Welt nimmt Europa selbstgefällig in Anspruch, „espace privilégié de l'espérance humaine“ zu sein. Denselben Anspruch erheben aber die Vereinigten Staaten von Amerika, ohne daß die Europäer daran vorbeigehen könnten. Daher sind alle weiteren Elemente der Selbststilisierung auf Amerika bezogen - bis dahin, daß Europa allein gegen Amerika stehen könnte. Die Abgrenzung erfolgt zunächst über das europäische Sozialmodell. Laut der dritten Präambelerwägung wirkt Europa „zum Wohl all seiner Bewohner, auch der Schwächsten und Ärmsten“, und Artikel I-3 legt die Union auf das Ziel sozialer Gerechtigkeit fest.

Fortgesetzt wird die Abgrenzung mittels der Stellung zum Völkerrecht. Nach dem atlantischen Streit über den Internationalen Strafgerichtshof, das Kyoto-Protokoll und den Irak-Krieg können die Worte „zur strikten Einhaltung und Weiterentwicklung des Völkerrechts, insbesondere zur Wahrung der Grundsätze der Charta der Vereinten Nationen“ (Artikel I-3) kaum anders als als Abgrenzung gegenüber Amerika verstanden werden. Auch dieser Versuch der Identitätsbildung ist problematisch: Er könnte ein antiamerikanisches Selbstbild der Europäer fördern und die noch verbreitete Überzeugung von einer gemeinsamen „westlichen Welt“ zugunsten einer „multipolaren Welt“ schwächen. Die internationale Stabilität dürfte der VVE kaum fördern. Ein Gegensatz zu den Vereinigten Staaten wird die Union eher spalten denn einen.

Intransparenz und Kompetenzgezerre

Eine wesentliche Ursache der Distanz zwischen der EU und ihren Bürgern ist ihre Unanschaulichkeit. Weder sind die politischen Verfahren vertraut, noch können sie mit Personen verbunden werden, die dafür Verantwortung tragen. Auch dieser Zustand wirkt sich auf die Identitätsbildung aus. Es erleichterte die Identifikation, wenn das Entscheidungsverfahren übersichtlich und die Ergebnisverantwortung personalisiert wäre. Der Verfassungskonvent behauptet jetzt, daß der VVE „die Entscheidungsprozesse vereinfacht“ und „die Funktionsweise der europäischen Organe transparenter und besser verständlich wird“. Das Gegenteil ist der Fall. Vieles, was zunächst als Vereinfachung erscheint, dürfte zu weiterer Intransparenz führen. Vor allem die angestrebte Personalisierung der europäischen Politik im Dreieck Präsident des Europäischen Rates, Kommissionspräsident und Außenminister könnte in ein Kompetenzgezerre münden.

In der republikanischen Tradition ist wesentliches Moment kollektiver Identitätsbildung die politische Beteiligung der Bürger. Der VVE ordnet sich in diese Überlieferung ein. Die Demokratie wird schon in der Präambel genannt, und Teil I Titel VI „Das demokratische Leben der Union“ enthält zahlreiche Bestimmungen, die einer Identitätsbildung auf dem Weg politischer Einbindung Vorschub leisten sollen. Ob und in welchem Maße diese Bestimmungen zu Kristallisationspunkten eines europäisch-bürgerschaftlichen Habitus werden, dürfte die umstrittenste Frage zu Natur und Zukunft der EU sein. Unstreitig aber ist der Weg bis zu einer politischen Beteiligung am europäischen politischen Prozeß, wenn es ihn denn gibt, lang und steinig.
Alles in allem ist dem VVE ein gewisses identitätsstiftendes Potential nicht abzusprechen. Ein mit Geltungskraft versehener Text ist nur ein Schritt auf dem weiten Weg vom politischen Projekt einer kollektiven Identität zu tatsächlich identitätsprägenden gesellschaftlichen Institutionen, zu „Einträgen“ im „Wörterbuch kollektiver Identität“. Ob es soweit kommt, hängt vor allem davon ab, daß sich die Verfassung in wichtigen politischen Auseinandersetzungen als angemessen und tauglich erweist.

Allenfalls eine Etappe

Dafür muß der Verfassungsvertrag allgemeinverbindliche Normativität symbolisieren. Die Einrichtung des Europäischen Rates als oberstes Organ, das wie Monarchen des 19. Jahrhunderts ohne sanktionierbare Bindung an das Verfassungsrecht operieren soll, dürfte das Bewußtsein solcher Normativität kaum befördern. Vielleicht noch wichtiger ist der Umgang mit dem Defizitkriterium. Sollte gemäß Artikel III-76 der Maastrichter Referenzwert für das öffentliche Defizit von drei Prozent als Verfassungsrecht niedergelegt und diese Verpflichtung mit hoher symbolischer Bedeutung ungesühnt mißachtet werden, so dürfte der Verfassungsvertrag nur schwerlich zur Quelle unverbrüchlicher Normativität erstarken. Die Rückwirkungen einer solchen Entwicklung auf das strikte Verfassungsverständnis in vielen Mitgliedstaaten sind kaum zu ermessen.

Der wichtigste Beitrag des VVE zu einer europäischen Identität bestünde darin, daß er zu mehr Demokratie, mehr Rechtsstaatlichkeit und mehr Effizienz in der Arbeit der europäischen Organe führt. Ob es dazu kommen wird, ist offen. Insoweit bildet der VVE nicht das Ende, sondern allenfalls eine Etappe in der Auseinandersetzung über eine überzeugende europäische Grundordnung. Erscheint dieser Befund zu mager, so nehme man als Trost: Die Aussicht, die Hoffnungen und Werte der Unionsbürger im traditionellen Nationalstaat zu erfüllen, ist noch schlechter.