Eine Verfassung für Europa? Zweckverband oder Wertegemeinschaft

Am Anfang stand tiefe Enttäuschung. So hatten sich die Idealisten der Europabewegung ein vereintes Europa nicht vorgestellt, das sie doch mit heißem Herzen ersehnten: so wie es vor einem halben Jahrhundert erste Gestalt annahm als Gemeinschaft für Kohle und Stahl, als Atomgemeinschaft und als Wirtschaftsgemeinschaft. In diesem supranationalen Zweckverbänden, die nach ökonomischem Kalkül konstruiert waren, spürten sie nicht den Hauch der großen politischen Idee, die sie beflügelte.

Zum Jahr 1957 warnte der Europäer Reinhold Schneider davor, die supranationalen Einrichtungen, die sich auf der Grundlage der Römischen Verträge bildeten, mit Europa als geistiger Lebensform zu identifizieren: „Alles kommt darauf an, dass Euratom, wenn diese defensive Organisation unvermeidlich ist, nicht Inhalt werde, sondern Helm auf einem edlen, denkenden Haupt, Schild vor einer lebendigen Brust, und dass die Börse des umstrittenen europäischen Marktes nicht mehr gibt als das Herz, Europamarkt nicht mehr gibt als Europa. Von der Verteidigung nämlich und vom wirtschaftlichen Zusammenschluss kann man nicht leben.“ Doch bis heute hat sich die europäische Idee nicht in den supranationalen Organisationen inkarniert. Sie dient ihnen allenfalls als historisch-rhetorische Zierleiste.

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Keine Seele, keine Verfassung

Die Europäische Union hat keine Seele, und sie vermisst sie eigentlich auch nicht. Jedenfalls hat dieses Fehlen sie nicht daran gehindert, zur wirtschaftlichen Großmacht aufzusteigen und innerhalb ihrer stetig wachsenden Kompetenzen Rechtsmacht über ihre Mitgliedstaaten zu erlangen. Der EU ist es gelungen, den Begriff Europa an sich zu ziehen und zu bewirken, dass im allgemeinen Sprachgebrauch der Name Europa für die Europäische Union steht und man sie meint, wenn heute von Europa die Rede ist. Das entspricht denn auch dem Selbstverständnis der EU. Sie flaggt ihre eigene Verfassung hochfahrend aus als „Verfassung für Europa“.

Die Errungenschaften des Gemeinsamen Marktes können nicht hoch genug eingeschätzt werden. Die wirtschaftliche Leistungskraft und das Wohlstandsniveau der Mitgliedstaaten haben eine Höhe erlangt, wie sie innerhalb der alten nationalen Barrieren nicht vorstellbar gewesen wäre. Die Gemeinschaft hat zuvor randständigen Staaten wie Irland zu wirtschaftlicher Blüte verholfen. Nach innen wächst sie durch organisatorische Verfestigung und Kompetenzgewinne, nach außen durch Aufnahme neuer Mitglieder. Andere europäische Staaten zieht sie an. Doch dieser Sog entspringt nicht der europäischen Idee, sondern dem wirtschaftlichen Erfolg, nicht zuletzt auch der Attraktivität der (Subventions-)Fleischtöpfe Brüssels, die sich aus ebendiesem Erfolg speisen.

Realitätssinn und Pragmatismus

Der Erfolg verdankt sich letztlich dem Realitätssinn der Gründerväter und ihrem politischen Zugriff auf das wirtschaftliche Leben. Gleichwohl regte sich in dem Pragmatismus der christlich-demokratischen Gründerväter Schuman, de Gasperi und Adenauer die Motivation der europäischen Idee.

Die supranationalen Zweckverbände wirken seit Anbeginn über das Ökonomische hinaus. Die Wirtschaftsgemeinschaft ist notwendig Rechtsgemeinschaft: „Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“. Die Marktfreiheiten des Unternehmers, des Kapitaleigners, des Arbeitnehmers und des Verbrauchers sind wesentliche Bestandteile der ganzheitlichen Freiheit des Menschen und Grundlagen der rechtsstaatlichen Demokratie. Die wirtschaftliche Einigung war für die westeuropäischen Staaten eine Form der Selbstbehauptung ihrer Freiheit gegenüber der Sowjetmacht. Sowie diese zerbarst, öffnete sich die Europäische Gemeinschaft den osteuropäischen Staaten, die zu äußerer und innerer Freiheit zurückfanden.

Der Beitritt ist nur solchen europäischen Staaten möglich, die in ihrer rechtlichen wie realen Verfasstheit dem Leitbild entsprechen, das sich in der europäisch-amerikanischen Tradition seit dem 18. Jahrhundert entwickelt hat: der parlamentarischen, gewaltenteiligen Demokratie und dem auf der Achtung der Menschenrechte gegründeten Rechtsstaat. Autoritäre und totalitäre Staaten haben von vornherein keine Chance. So taten sich die Pforten der Europäischen Gemeinschaft für Portugal erst auf, als es seine rechte und linke Diktatur überwunden und sich zur Demokratie westlichen Typus entwickelt hatte, obwohl es schon in der Ära der Diktatur dem Militärbündnis der Nato angehört hatte.

Diagnose unzutreffend, Therapie untauglich

Das gemeinsame verteidigungspolitische Interesse, das die Nato-Staaten zusammenführt, reicht nicht aus, um den Beitritt zur Europäischen Union zu rechtfertigen. Diese verlangt Verfassungshomogenität nach den Maßstäben, die von den sechs Gründerstaaten vorgegeben sind. Die Verfassungshomogenität, die ein Beitrittsbewerber aufzuweisen hat, meint nicht allein die geschriebene Verfassung, die das Land hat, sondern die reale Verfassung, in der das Land ist, seine gelebte Ordnung. Damit werden auch außerrechtliche Faktoren bedeutsam, welche die Lebenswelt des Gemeinwesens ausmachen. Gesellschaftliche Strukturen und Konventionen, Kultur und geistige Überlieferung müssen europagerecht sein. Eine Ausdehnung der Union, die zu einer Senkung des Homogenitätsniveaus führte, bedeutete Schwächung der Handlungsfähigkeit und Lockerung des Zusammenhalts.

Europapolitiker und Europarechtler erheben immer wieder den Vorwurf, die Union kranke an einem Defizit an demokratischer Legitimation; als Heilmittel empfehlen sie, das Europäische Parlament zu stärken. Doch bei juristischem Licht betrachtet, ist die Diagnose unzutreffend, die Therapie untauglich. Die Straßburger Versammlung ist keine europäische Volksvertretung, weil es kein europäisches Volk gibt, sondern nur die Völker der europäischen Staaten. Das Parlament setzt sich nach föderativer Parität der Mitgliedstaaten zusammen, nicht nach demokratischer Egalität der Unionsbürger. Die gemeinsame Unionsbürgerschaft, die durch die Staatsangehörigkeit der Mitgliedstaaten vermittelt wird, ändert daran nichts. Sie schafft kein Unionsvolk als Demos einer europäischen Demokratie.

Legitimation und Wir-Gefühl

Dennoch fehlt der europäischen Organisation nicht die demokratische Legitimation. Diese fließt ihr von den Völkern der Mitgliedstaaten zu: unmittelbar durch die Wahl des Parlaments, mittelbar über die nationalen Regierungen, die durch eine Legitimationskette mit dem Volk als dem Ursprung der nationalen Staatsgewalt verbunden sind. Alle supranationale Gewalt, so lässt sich die demokratische Grundnorm abwandeln, geht also von den Völkern der Mitgliedstaaten aus.

Wer heute von europäischer Integration spricht, meint die Integration der Volkswirtschaften, nicht aber die der Völker, die Integration der Staaten, nicht aber die der Bürger. Das Wirken der europäischen Institutionen, so erfolgreich es auch in ihren Kompetenzbereichen ist, stiftet kein europäisches Wir-Gefühl und weckt kein allgemeines europapolitisches Engagement.

Europawahlen und -plebiszite entscheiden sich überwiegend nach nationalen Parteipräferenzen und dienen als Denkzettel an die nationalen Regierungen. Die politischen Parteien nutzen sie, um ihre Finanzen aufzubessern, weil der Wahlkampf billig und die staatliche Kostenerstattung hoch ist. Die Informationen über die Arbeit der europäischen Organe dringen nicht weit über ihre politische Klasse und ihre Verwaltung hinaus. Selbst die Skandale der Brüsseler Kommissare erregen nur die Brüsseler Beamten, nicht aber eine europäische Öffentlichkeit, die sich als solche noch gar nicht gebildet hat. Vor diesem Hintergrund erscheint die Verheißung des Unionsvertrages, dass die supranationalen Entscheidungen „möglichst offen und möglichst bürgernah“ getroffen würden, als warmschnäuziger Zynismus.

Lob der Distanz

Dem Schwarmgeist der Bürgernähe zum Trotz ein Lob der Distanz! Die Bürgerferne, die dem supranationalen, gouvernementalen Entscheidungssystem eigen ist, hat mehr als eine gute Seite. Sie ist geradezu das Erfolgsgeheimnis des organisierten Europa. Denn die Unionsorgane tun sich leichter, marktwirtschaftliche Konsequenz mit ihren kurz- und mittelfristigen Härten walten zu lassen als die Regierungen und Parlamente der Mitgliedstaaten, die unmittelbar den Empfindungen und Reaktionen der Bevölkerung ausgesetzt und auf Wählergunst angewiesen sind. Der Integrationserfolg der Organisation ist zu einem wesentlichen Teil das Werk der Kabinettspolitik und der zentralen Bürokratie, die, auf Effizienz ausgerichtet, die liberalen Vertragsziele durchsetzen, Marktfreiheiten gewährleisten, auf Wettbewerb dringen, das Beihilfewesen beschneiden und die Staatsverschuldung in Grenzen halten kann. Popularität wird freilich so nicht erreicht. Aber muss man die europäische Organisation, wenn einem ihr Nutzen und ihre Notwendigkeit einleuchten, auch noch lieben?

Die Europäische Union ist auch auf ihrer heutigen Entwicklungsstufe im Kern ein Zweckverband geblieben. Der Ausdruck ist dem Kommunalrecht entlehnt. Gemeinden schließen sich zu einem Zweckverband zusammen, um einzelne Aufgaben von der Schule über den Straßenbau bis zur Abfallbeseitigung gemeinsam zu erfüllen. Ein solcher Zweckverband bewährt sich durch effiziente Erfüllung seiner Aufgabe, durch störungsfreies Funktionieren und sparsamen Verbrauch. Er ist ethisch anspruchslos. Von seinen Kunden verlangt er nicht Loyalität und nicht Integrationsbereitschaft, sondern nur pünktliche Zahlung der Gebühren. Der Kunde bringt dem Zweckverband keine Gefühle entgegen, und dieser erzeugt keine innere Bindung. Nicht der Zweckverband, den er benutzt, sondern die Gemeinde, in der er wohnt, vermag ihm Heimat zu werden und Lokalpatriotismus zu wecken. So stellt sich denn auch die supranationale Organisation als nützlicher, aber seelenloser Zweckverband dar, der keine Emotionen und keine Dankbarkeit erntet, der keinen Gemeinsinn und keine Solidarität hervorruft. Noch ist das Europa der Vaterländer, wie Charles de Gaulle es sah, nicht abgelöst durch ein Vaterland Europa.

Doch die Europäische Union strebt über den Status des Zweckverbandes hinaus. Sie will Wertegemeinschaft werden. In zunehmendem Maße weisen die Vertragstexte Bekenntnisse zu Werten auf, so zu den „Grundsätzen der Freiheit, der Demokratie, der Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten sowie der Rechtsstaatlichkeit“. Diese Grundsätze beanspruchen, über alle Grenzen der Länder und Erdteile hinweg, weltweit Geltung. Das gilt insbesondere für die universale Idee der Menschenrechte. Doch die Europäische Union ist keine globale Organisation, sondern eine kontinentale. Universale Werte erklären und begründen keine kontinentale Wertegemeinschaft, jedenfalls keine, die mehr wäre als die Provinz einer Weltgesellschaft.

Universale Werte sind abstrakt, inhaltsarm, mehrdeutig. Sie schillern in vielen Facetten. Daher kommt es auf die Perspektive an, aus der die Europäische Union diese Werte sieht, wenn sie ein eigenes Profil, spezifische Identität gewinnen will. Damit stellt sich die Frage, was eigentlich das Europäische an der Europäischen Union sein soll. Der Entwurf des Verfassungsvertrags für Europa hält sich in erhabener Undeutlichkeit, wenn er davon redet, dass Europa „in Vielfalt geeint“ sei; als Kontinent offen für Kultur, Wissen und sozialen Fortschritt; dass die Völker Europas, stolz auf ihre nationale Identität und Geschichte, alte Grundsätze überwinden und ihr Schicksal gemeinsam gestalten wollten; dass der Verfassungsvertrag „aus dem kulturellen, religiösen und humanistischen Erbe Europas schöpfe, aus dem sich die unverletzlichen und unveräußerlichen Rechte des Menschen sowie Freiheit, Demokratie, Gleichheit und Rechtsstaatlichkeit als universelle Werte des Menschen“ entwickelt hätten.

Prekäre Grenzen

Doch der Verfassungsvertrag, der auf seinen mehr als 500 Seiten sonst so redselig ist, weicht der Definition des Europabegriffs aus, dessen er sich bedient. Er schweigt darüber, wo die Grenzen Europas verlaufen. Diese Grenzen aber sind prekär.

Europa hat keine natürlichen Grenzen, weil es selber keine natürliche Einheit bildet. Im Unterschied zu Asien, Afrika und Amerika ergibt sich für Europa die Qualität als Erdteil nicht aus der Geographie, sondern aus dem Selbstbewusstsein seiner Bewohner. Europa ist die Erfindung der Europäer, welche die Halbinsel, auf der sie leben, von der asiatischen Landmasse absetzen. Die Grenze zum Gegenkontinent Asien ist beweglich. So hat sie sich im 18. Jahrhundert vom Don zum Ural verschoben, als Russland unter Peter dem Großen energisch die Lebensform des Westens übernahm und von den alten Mächten Europas als seinesgleichen anerkannt wurde.

Christliche Herkunft

Was Europa ist, das bestimmen von jeher die Europäer selbst. Ihr Selbstbewusstsein speist sich aus dem Gemeinsamen ihrer Geschichte, ihrer Religion, ihrer Kultur, ihrer Gesittung. Die wirkmächtigste geistige Kraft, die das europäische Bewusstsein direkt oder indirekt geprägt hat, ist das Christentum. In ihm leben jüdische, römische und griechische Traditionen weiter. Aus ihm heraus hat sich die Scheidung der säkularen Sphäre von der sakralen entwickelt. Auf seinem Boden sind die Grundsätze der Menschenrechte, der Demokratie, der Gewaltenteilung gewachsen, die heute das rechtliche Fundament der Union und ihrer Mitgliedstaaten bilden.

Die Europäische Union aber geniert sich der christlichen Herkunft Europas. Daher belässt sie es bei einem vagen Hinweis auf ein „kulturelles, religiöses und humanistisches Erbe“ und sagt nicht, worin dieses Erbe besteht, wie sie denn auch, ängstlich auf Laizität bedacht, das Wort „Gott“ in der Präambel des Verfassungsvertrages vermeidet. Sie scheut diese hergebrachte Geste der Demut des Verfassunggebers, indes sie sich nicht scheut - eine Novität -, dem Hochmut der Verfassungsautoren nachzugeben und ausdrücklich deren „Leistungen“ zu würdigen. Die Frage nach ihrer europäischen Identität bleibt unentschieden, und die vielbeschworenen Werte Europas hängen so hoch, dass sich niemand an ihnen stößt.

Es wäre weise, wenn sich die Europäer wieder auf die europäische Idee besännen, die über die europäische Organisation in Vergessenheit geraten ist. Die Idee lässt sich nicht organisieren, und sie geht nicht in Organisation auf. Doch sie kann wirksam werden als Leitbild und als Maßstab des Handelns, als Quelle der Anregung wie der Kritik.

Die Frage der europäischen Identität kommt unaufhaltsam auf die Europäische Union zu mit dem Beitrittsgesuch der Türkei, also der möglichen Ausdehnung in den islamischen Kulturraum. Die Probleme, die sich daraus für die EU ergäben, wären geringer (wenngleich immer noch gewaltig), beschränkte sie sich darauf, weiter nichts zu sein als ein ökonomisch-technokratischer Zweckverband. Doch sie erhebt heute den Anspruch, Wertegemeinschaft zu sein mit dem Ziel, sich zur politischen Gemeinschaft zu entwickeln. Der Beitritt der Türkei ist der Ernstfall der europäischen Identität.