Fluggastdaten Der liegengebliebene Antiterrorkampf

Nicht ohne Stolz verkündete Bundesinnenminister Schäuble vergangene Woche, dass die EU und Washington nach langen Verhandlungen endlich ein Abkommen für die Weitergabe von Fluggastdaten geschlossen haben. Und sogleich kündigte er an, auch die EU solle künftig Informationen über Flugpassagiere für den Kampf gegen Terroristen nutzen. Angesichts der Bedrohung sei es „völlig unverantwortlich“, diese Möglichkeit nicht zu nutzen.

Tatsächlich könnten einige dieser Daten längst genutzt werden, wenn Deutschland die Frist zur Umsetzung einer Richtlinie aus dem Jahr 2004 nicht versäumt hätte. Am 29. April 2004 beschloss der EU-Ministerrat die „Richtlinie über die Verpflichtung von Beförderungsunternehmen, Angaben über die beförderten Personen zu übermitteln“ – auf Initiative Spaniens und unter dem Eindruck der Bombenanschläge in Madrid, bei denen im März 191 Menschen getötet wurden. Alle Fluggesellschaften sollten dazu verpflichtet werden, Daten ihrer Passagiere zu übermitteln, die sie über eine Außengrenze in die EU bringen. Mit der Richtlinie sollten die Grenzkontrollen verbessert und illegale Einwanderung bekämpft werden – und sie sollte auch dem Kampf gegen Terrorismus dienen, in Ausnahmen ebenso der Strafverfolgung.

Drakonische Strafen

Zu den „erweiterten Passagierinformationen“, die übermittelt werden sollen, gehören unter anderem Name, Geburtsdatum, Staatsangehörigkeit, Reisepassnummer, Reisezeiten, Beförderungscode und ursprünglicher Abreiseort. Die Daten sollen nach dem Check-in den nationalen Grenzbehörden gemeldet und dort in der Regel binnen 24 Stunden wieder gelöscht werden. Fluggesellschaften, die ihren Pflichten nicht nachkommen, wird eine Geldstrafe von einigen tausend Euro je Passagier angedroht; bei schwerwiegenden Verstößen könnten Flugzeuge gar zur Umkehr gezwungen oder beschlagnahmt werden.

Bis heute haben aber nur 16 von 25 verpflichteten Mitgliedstaaten – Dänemark und Irland beteiligen sich nicht – diese Bestimmungen in nationales Recht umgesetzt. Auch die Bundesrepublik ließ die am 5. September 2006 dazu ausgelaufene Frist verstreichen. Das Innenministerium erstellte zwar im Juli 2005 unter dem damaligen Innenminister Schily einen Gesetzentwurf; der kam allerdings nicht bis ins Kabinett. Im Herbst 2006 brachte das Ministerium unter Schäuble dann einen neuen Entwurf in die Ressortabstimmung ein. Die EU-Richtlinie sollte nun durch eine Ergänzung des Bundespolizeigesetzes umgesetzt werden. Auch daraus ist bis heute nichts geworden. Warum die Richtlinie in Deutschland noch immer nicht umgesetzt ist, kann im Ministerium derzeit niemand sagen.

Die Konturen eines neuen EU-weiten Systems sind noch nicht bekannt. Es soll aber in einigen Punkten über die bestehende Richtlinie hinausgehen. Wie es schon die Amerikaner praktizieren, will auch die EU künftig die umfangreichen sogenannten PNR-Daten (Passenger Name Records) nutzen. Darunter fallen etwa Zahlungsinformationen wie Kreditkartennummern. Damit die Behörden die Daten auch bei Kurzstreckenflügen rechtzeitig erhalten, müssten die Daten früher als bislang übermittelt werden.

„Es gibt eine große Debatte über dieses Thema“

Zudem dürften auch Flüge aus der EU in Drittstaaten einbezogen werden, während die bestehende Richtlinie nur für solche aus Drittstaaten in das EU-Gebiet gilt. „Was Flüge innerhalb der EU betrifft, müssen wir noch einige Wochen nachdenken“, sagt EU-Justizkommissar Frattini. „Es gibt eine große Debatte über dieses Thema.“

Frattini will das geplante System mit weiteren Antiterrormaßnahmen verknüpfen und im Oktober ein Rahmenabkommen vorlegen. Die Teilnahme am Datentausch wird vermutlich freiwillig sein. Interessierte Staaten sollen eine entsprechende nationale Behörde einrichten, die die Informationen sammelt und mit anderen EU-Staaten teilt. Frattini bevorzugt allerdings ein flächendeckendes Pflichtsystem, das noch nicht ganz vom Tisch sei. Anderenfalls könnten Staaten ohne ein PNR-System zum „Einfallstor“ für Gefährder werden, die - einmal eingereist - sich in der EU frei bewegen könnten, demnächst sogar im erweiterten Schengenraum. In der Innen- und Justizpolitik liegen die Hürden allerdings hoch, die Mitgliedstaaten können nur einstimmig entscheiden.

Die Pläne der EU zur Nutzung der PNR-Daten bestehen schon seit mehr als drei Jahren. Im kürzlich ausgehandelten Abkommen mit Washington ist bereits eine entsprechende Klausel vorgesehen. Einzelheiten der Übereinkunft wurden zwar noch nicht veröffentlicht, doch die vertrauliche Vorlage, die der Ausschuss der ständigen Vertreter der Mitgliedstaaten am Freitag vergangener Woche annahm, hat schon ihren Weg ins Internet gefunden. In dem Abkommen heißt es demnach, dass die amerikanische Heimatschutzbehörde Fluglinien in ihrem Hoheitsgebiet dazu verpflichten soll, die Fluggastdaten herauszugeben, wenn die EU oder einzelne Mitgliedstaaten ein Datensammelsystem einrichten. Während die Daten bislang nur in eine Richtung über den Atlantik flossen, ist nun von „strikter Gegenseitigkeit“ die Rede. Die Europäer lernen von Amerika, wenn auch langsam.