Familienpolitik

Mehr als eine Fußnote

05. September 2005 Für Familienpolitik war Schröders „neue Mitte“ 1998 zu jung und vermutlich auch zu hedonistisch. Der Kanzler sprach damals noch von „Gedöns“. Mit Christine Bergmann, der ersten Familienministerin der rot-grünen Koalition, wurde der Kanzler wohl eher Proporzanforderungen seiner Partei gerecht. Denn Frau Bergmann kommt aus Berlin-Hellersdorf, ist also Ostdeutsche und Frau.

Als Aufwertung der Familienpolitik war diese Personalentscheidung nicht zu deuten. Gleichwohl läßt sich aber nicht sagen, daß die SPD-Politikerin in der ersten Legislaturperiode nichts verändert hat auf einem Politikfeld, das die Union jahrzehntelang als ein ureigenes betrachtete. Wie die meisten in der DDR sozialisierten Politiker hatte auch Frau Bergmann wenig mediales Inszenierungsgeschick. Oft mußte sie sich den Vorwurf gefallen lassen, eine Ministerin ohne Außenwirkung zu sein.

Erziehungsgeld und Elternzeit

Von 1998 bis 2002 gab es aber einige gravierende Veränderungen, die von ihr durchgesetzt wurden: Dreimal wurde das Kindergeld erhöht, zunächst von 220 Mark auf 250 Mark und schließlich auf 270 Mark. Zur Jahresmitte 2001 wurde das Kindergeld dann abermals erhöht, nun auf 154 Euro. Damit setzte die Ministerin fort, was sich seit den sechziger Jahren als Konstante westdeutscher Familienpolitik bezeichnen läßt: Sie erhöhte - wie die meisten ihrer Vorgängerinnen - die ohnehin schon recht hohen staatlichen Transferleistungen für die Familien.

Ähnlich verfuhr sie mit dem Erziehungsgeld: Für Familien mit einem Kind erhöhte sie vom 1. Januar 2001 an die Einkommensgrenze auf 32.200 Mark netto, für Alleinerziehende auf 26.400 Mark. Außerdem stieg der Kinderfreibetrag für jedes weitere Kind im Jahr 2001 auf 4.800 Mark. Zugleich führte die rot-grüne Koalition statt des bisherigen „Erziehungsurlaubs“ die „Elternzeit“ ein. Das heißt: Seit dem Januar 2001 konnten Eltern gemeinsam eine Elternzeit bis zum dritten Geburtstag eines Kindes nehmen. In diesem Zeitraum haben Eltern das Recht, die Arbeitszeit zu verringern oder die Elternzeit voll wahrzunehmen.

Noch keine Folgen der „demographischen Krise“

Zum Thema

Hinzu kam ein neues Gesetz zur Teilzeitarbeit, das ebenfalls die Vereinbarkeit von Familie und Beruf erleichtern sollte. Berufstätige haben seitdem einen Rechtsanspruch auf eine Verringerung der Wochenarbeitszeit, sofern in dem Betrieb mehr als fünfzehn Beschäftigte arbeiten und es keine innerbetrieblichen Gründe gibt, die gegen eine Reduzierung der Arbeitszeit sprechen. Die Koalition setzte das Gesetz gegen den heftigen Widerspruch der Wirtschaft durch. Anfang Dezember 2001 trat dann das Bundesgleichstellungsgesetz für den öffentlichen Dienst in Kraft, das zur Gleichstellung von Frau und Mann in der Arbeitswelt beitragen sollte.

Die „demographische Krise“, die zu niedrige Geburtenrate Deutschlands, spielte in der Familienpolitik am Ende der ersten rot-grünen Legislaturperiode noch keine herausragende Rolle. Das lag auch daran, daß es zwar eine Enquetekommission des Bundestages zum „demographischen Wandel“ gegeben hatte, die aber die Veränderungen der Altersstruktur zum Thema gemacht hatte.

Neudefinition der familienpolitischen Ziele

Eine Neuausrichtung der sozialdemokratischen Familienpolitik zeichnete sich dann aber seit dem Jahr 2000 ab - zunächst in der SPD. Auf den ausdrücklichen Wunsch von Bundeskanzler Schröder, der zu diesem Zeitpunkt noch SPD-Vorsitzender war, leitete Renate Schmidt, damals noch stellvertretende SPD-Bundesvorsitzende, das parteiinterne „Forum Familie“ und nicht die amtierende Ministerin. Damit setzten Schröder und Renate Schmidt eine innerparteiliche Diskussion in Gang, deren Ziel es war, in der Familienpolitik wieder ein eigenständiges Politikfeld zu sehen und nicht - wie zuvor viele Jahre lang - diese nur als Fußnote der Frauen- oder der Sozialpolitik zu betrachten.

Im Wahlkampf 2002 trat an der Seite Gerhard Schröders auf einem familienpolitischen Kongreß wiederum Renate Schmidt auf. Nach der Bundestagswahl im Herbst 2002 übernahm die aus Bayern stammende Politikerin dann das Familienministerium; Frau Bergmann hatte kurz nach der Wahl verzichtet. Für den Koalitionsvertrag, unterschrieben am 16. Oktober 2002, definierten SPD und Grüne ihr Familienbild und benannten das wichtigste familienpolitische Ziel in der zweiten Amtszeit.

Ausbau von Kinderbetreuungseinrichtungen

Zum Familienbild heißt es dort: „Unser Familienbegriff ist so vielfältig wie die Lebensumstände der Menschen: Familie ist für uns, wo Kinder sind. Uns geht es um die Kinder und die Eltern - unabhängig davon, in welcher Lebensgemeinschaft sie zusammenleben.“ Damit legte die rot-grüne Bundesregierung ihrer Politik ein Familienbild zugrunde, das vom „traditionellen Familienverständnis im Sinne des bürgerlichen Familienideals der Ernährer-Hausfrauen-Ehe“ (Franz-Xaver Kaufmann) bewußt abweicht.

Das Familienbild der Bundesregierung wie das des kürzlich vorgestellten Familienberichts entspricht der herrschenden Meinung in der Familiensoziologie und ist auch die gedankliche Grundlage für das wichtigste politische Vorhaben der zweiten Legislaturperiode: den Ausbau von Kinderbetreuungseinrichtungen für Kinder unter drei Jahren. Im Koalitionsvertrag hieß es hierzu: „In dieser Legislaturperiode ist die bessere Vereinbarkeit von Kindern und Beruf ein zentrales gesellschaftspolitisches Reformvorhaben dieser Koalition. Dafür werden wir die Infrastruktur für Kinder und Familien ausbauen.“

Kürzung des Erziehungsgeldes

Bevor die neue Familienministerin Renate Schmidt aber das hierfür maßgebliche Gesetz, das „Tagesbetreuungsausbaugesetz“ (TAG), auf den Weg bringen konnte, mußte sie zunächst mit einer Kürzung vor die Eltern treten: Im Frühjahr 2003 mußte sie wegen der angespannten Haushaltslage einer Kürzung des Erziehungsgeldes zustimmen. Etwa 400 Millionen Euro jährlich sparte das Ministerium, indem die Einkommensgrenzen für Paare von 30.000 Euro netto auf 51.130 Euro netto angehoben wurden.

Etwa fünf Prozent aller Eltern bekommen somit kein Erziehungsgeld mehr, und für viele ist die Kürzung auch deshalb irritierend, weil die Einkommensgrenzen im Jahr 2000 erst gesenkt worden waren und weil das Ministerium nun wieder mit der Lohnersatzleistung „Elterngeld“ plante, Eltern nach der Geburt eines Kindes finanziell stärker zu unterstützen.

Ausbau der Kleinkinderbetreuung bis 2010

Das wichtigste Projekt der zweiten Legislaturperiode blieb aber das TAG: Im Koalitionsvertrag schrieb man noch optimistisch eine Betreuungsquote für Kinder unter drei Jahren von „mindestens 20 Prozent“ fest; sie wäre wohl auch nicht erreicht worden, wenn sie im Gesetz Bestand gehabt hätte und die Koalition bis zum Herbst 2006 weiterregiert hätte. Im Gesetz wird der Ausbau bis zum Jahr 2010 versprochen, bis dahin soll es 230.000 zusätzliche Kita-Plätze für bis zu drei Jahre alte Kinder geben.

Doch das TAG kann den Ausbau der Kinderbetreuung nicht verbindlich vorschreiben, zu gering sind die Möglichkeiten des Bundes, den Ländern und Kommunen in dieser Frage Vorschriften zu machen, zu löchrig ist die Finanzierung aus Einsparungen der Kommunen im Zusammenhang mit der Hartz-Reform. 2,5 Milliarden Euro sollten die Kommunen sparen, weil sie durch Hartz IV weniger Geld für Sozialhilfeempfänger ausgeben müssen. 1,5 Milliarden Euro von dieser Summe sollten sie für den Ausbau der Kinderbetreuungseinrichtungen verwenden.

Höhere Geburtenrate und Erwerbsquote für Frauen

Der Städtetag hatte aber die Kosten für den Ausbau der Kinderbetreuung immer auf 2,5 Milliarden Euro geschätzt. Außerdem sind die Summen, die durch Hartz IV eingespart werden, regional unterschiedlich: Eine wirtschaftlich prosperierende Kommune in einem westlichen Bundesland spart durch die Hartz-Reform wenig, fängt aber beim Ausbau der Kitas fast bei Null an. Denn derzeit haben nur 2,5 Prozent aller unter drei Jahre alten Kinder in diesen Bundesländern einen Kita-Platz. Bis zu einer Versorgungsquote von 20 Prozent ist es noch ein weiter Weg.

Immerhin kann man das Gesetz aber als einschneidenden Schritt für einen Paradigmenwechsel in der deutschen Familienpolitik sehen: Gegenüber finanziellen Leistungen wird nun mehr Wert auf den Ausbau von Infrastrukturen gelegt, die Familien unterstützen. Zumal das TAG erstmals auch Qualitätskriterien für die Kinderbetreuung formuliert. Ziel des Ministeriums war - motiviert durch zahlreiche wissenschaftliche Gutachten und konzeptionelle Arbeiten eines neuen Abteilungsleiters, der mit Frau Schmidt in das Ministerium gekommen war -, eine „nachhaltige Familienpolitik“ zu entwickeln: Sie soll einerseits Anreize zur Erhöhung der Geburtenrate geben und andererseits die Erwerbsquote von Frauen fördern.

Paradigmenwechsel mit dem „policy mix“

Armut in Familien soll nicht mehr allein durch staatliche Transfers gemindert werden, sondern indem die Möglichkeiten von Frauen, eine Erwerbstätigkeit aufzunehmen, verbessert werden. Konzentrierte sich die Familienpolitik bis zum Jahr 2002 vor allem auf den Familienlastenausgleich, strebte Renate Schmidt mit ihrer „nachhaltigen Familienpolitik“ nun an, die Geburtenrate zu heben, das Bildungsniveau zu verbessern, das Armutsrisiko zu minimieren und die Erziehungskompetenz zu stärken.

In anderen europäischen Ländern und in der Wissenschaft wird im Ausbau der Betreuungsangebote nur ein Faktor gesehen, der einen positiven Einfluß auf die Geburtenrate haben kann. Das Familienministerium sprach deshalb auch immer von einem „policy mix“ aus Kinderbetreuung, effektiven Geldleistungen und einer familienfreundlichen Personalpolitik der Unternehmen, wenn es darum ging, die Faktoren zu bestimmen, die zu einem Anstieg der Geburtenrate beitragen könnten.

Auch weil das Ministerium sich starke gesellschaftliche Bündnispartner in Form der großen Wirtschaftsverbände, der Gewerkschaften sowie der Kommunen („lokale Bündnisse für Familie“) suchte und die Politik mit dem Hinweis auf die „Pflege des Humanvermögens in der Wissensgesellschaft“ begründete, spricht viel dafür, daß der grundlegende Richtungswechsel in der Familienpolitik, die Abkehr von einer ausschließlich auf Geldtransfers orientierten Politik, über die zweite rot-grüne Legislaturperiode prägend bleiben dürfte.

Text: F.A.Z., 06.09.2005, Nr. 207 / Seite 6

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