Polens Vorschlag

Quadratwurzel-Behandlung für Europa

14. Juni 2007 Im Streit über die Stimmengewichtung im EU-Ministerrat hat die polnische Regierung lange bewegungslos auf der Regelung des derzeit gültigen Vertrags von Nizza beharrt, bevor sie im Frühjahr Kompromissmöglichkeiten anzudeuten begann. Dabei ist sie aber nicht von ihrer strikten Ablehnung des Prinzips der „doppelten Mehrheit“ abgerückt, sondern hat einen neuen Vorschlag ins Spiel gebracht: das Quadratwurzel-Verfahren. Es hat unter Mathematikern in vielen Ländern Fürsprecher, weil es ihrer Ansicht nach sehr gerecht ist.

„Bislang wurden die Entscheidungsregeln für den Ministerrat immer in nächtlichen Runden hinter verschlossenen Türen ausgekungelt“, sagt Werner Kirsch, Professor für Mathematik an der Ruhr-Universität Bochum. „Bei jeder Erweiterung der Gemeinschaft ging das Gefeilsche von vorne los. Das Quadratwurzel-Verfahren wäre transparent, gerecht und könnte leicht angepasst werden.“

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Kirsch hat zusammen mit 46 anderen Wissenschaftlern aus zehn Ländern vor drei Jahren einen offenen Brief an die Regierungen aller EU-Staaten geschickt. Darin legte die Gruppe dar, wie das im Verfassungsvertrag vorgesehene Prinzip der doppelten Mehrheit den Grundsatz verletzte, dass die Stimme jedes EU-Bürgers gleich viel zählen sollte.

Laut dem Vertrag von Nizza hat Deutschland im Ministerrat als größter Staat mit 82 Millionen Einwohnern nur so viele Stimmen wie Italien, obwohl dort 23 Millionen Menschen weniger leben. Mittelgroße Länder wie Spanien und Polen mit rund 40 Millionen Einwohnern werden mit je 27 Stimmen stark bevorteilt. Eine Vorlage der Kommission gilt im Rat als angenommen, wenn 258 Stimmen zusammenkommen und eine einfache Mehrheit der Länder sie befürwortet. Auf Antrag eines Mitgliedstaats ist zudem zu prüfen, ob damit auch 62 Prozent der Bürger repräsentiert werden. Dieses oft kritisierte dreistufige Verfahren sollte mit dem Verfassungsvertrag durch die „doppelte Mehrheit“ ersetzt werden.

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Eine Vorlage würde dann angenommen, wenn 55 Prozent der Staaten zustimmen, die zudem 65 Prozent der Bevölkerung repräsentieren. Das zweite Kriterium soll verhindern, dass sich viele Kleinstaaten zusammenschließen und den Großen ihren Willen aufzwingen. Andererseits sollen auch die großen Länder um Unterstützung werben müssen, um ihre Vorschläge durchzubringen. „Das ist nur vermeintlich gerecht“, findet aber der Mathematiker Kirsch. „Besonders große und kleine Staaten werden systematisch bevorzugt, Länder mittlerer Größe aber benachteiligt.“

134 Millionen Möglichkeiten

Das Quadratwurzelverfahren geht auf das Konzept des Machtindexes zurück, das der britische Mathematiker und Psychiater Lionel Penrose 1946 erfand. Danach gilt Macht als Fähigkeit, eine Abstimmung entscheiden zu können. Um sie zu messen, wird berechnet, in wie vielen aller möglichen Abstimmungskonstellationen das eigene Votum ausschlaggebend ist. Das ist dann der Fall, wenn alle anderen Staaten mit ihrer Stimmabgabe eine Pattsituation geschaffen haben, in der die verbleibende Stimme darüber entscheidet, ob ein Vorschlag angenommen wird.

In kleinen Gemeinschaften ist das noch überschaubar: In einer Dreiergruppe etwa, in der jeder Staat eine Stimme hat, gibt es acht mögliche Stimmenkombinationen. Reicht zum Beschluss die einfache Mehrheit, kann jedes Land in vier von acht Fällen den Ausschlag geben. Erhielte nun einer der Staaten drei Stimmen, während die anderen bei einer blieben, könnte sich dieser Staat bei jeder Entscheidung durchsetzen. In der EU von heute mit 27 Mitgliedstaaten wächst die Zahl der möglichen Stimmenkombinationen im Ministerrat auf mehr als 134 Millionen.

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Auch für jeden EU-Bürger lässt sich berechnen, wie oft seine Stimme in einer Entscheidung des Ministerrats den Ausschlag geben könnte. Dabei gilt, dass der Einfluss des Einzelnen abnimmt, je größer das Land ist, in dem er lebt. Penrose fand heraus, dass der Einfluss umgekehrt proportional zur Wurzel aus der Bevölkerungsgröße ist – das Quadratwurzelgesetz war geboren. Im Umkehrschluss muss man aus der Bevölkerungszahl jedes EU-Staates die Wurzel ziehen und diese Zahlen zueinander ins Verhältnis setzen, um die korrekten Stimmengewichte zu erhalten. „Ein Land, das viermal so groß ist wie ein anderes, sollte im Rat also nur doppelt so viele Stimmen haben“, sagt Kirsch, „und eines, das neunmal so groß ist, entsprechend dreimal so viele“.

„Transparent, logisch, praktisch“

Ein einfaches Beispiel zeigt aber, dass diese Stimmengewichte nicht schon automatisch die Machtverteilung spiegeln. Hat ein Staat 51 Stimmen und ein anderer 49, könnte letzterer bei allen Abstimmungen übergangen werden, in denen die einfache Mehrheit erforderlich wäre, obwohl sich das Stimmengewicht nur minimal unterscheidet. „Es braucht noch ein Quorum, um Stimmengewicht und tatsächliche Machtverteilung übereinzubringen“, erklärt Kirsch. „Wir haben errechnet, dass das in der EU mit 27 Staaten bei etwa 62 Prozent liegen müsste.“ Eine Entscheidung im Rat würde damit angenommen, wenn mindestens 62 Prozent aller nach dem Quadratwurzelgesetz gewichteten Stimmen zusammenkommen.

... und auch Ministerpräsident Jaroslaw Kaczynski

Schon 1996 hatten zwei Wissenschaftler die Idee, das Verfahren auf den Ministerrat der EU anzuwenden, aber sie fanden kein Gehör. Vier Jahre später brachte Schweden ein solches Entscheidungssystem ins Spiel. Der damalige Ministerpräsident Persson pries es als „transparent, logisch und praktisch“. Aber auch dieser Ruf verhallte.

Im Januar 2004 veröffentlichten der polnische Physiker Karol Zyczkowski von der Universität Krakau und sein Kollege Wojciech Slomczynski vom Mathematischen Institut die Vorschläge in Polen. Wenn sie überhaupt beachtet wurden, erinnert sich Zyczkowski heute, „dann wurden wir stark kritisiert, weil unser System Polen weniger Macht eingebracht hätte als der Vertrag von Nizza“. Umso überraschter war der Physiker, als er im März aus den Medien erfuhr, dass sich Warschau die Forderung der Wissenschaftler nun zu eigen gemacht hat.

Mehr Macht für mittelgroße Staaten

Der polnischen Regierung war klar geworden, dass ihr Einflussvorteil aus dem Vertrag von Nizza nicht mehr zu halten ist, mit dem stark verringerten Einfluss im Verfahren der „doppelten Mehrheit“ will sie sich aber „niemals“ begnügen. So erscheint das Quadratwurzel-Verfahren als Kompromiss: Er würde Polen weniger Macht geben als heute, aber mehr als in der Verfassung vorgesehen war. Große Staaten wie Deutschland würden gegenüber dem Status quo bessergestellt, aber schlechter als bei der „doppelten Mehrheit“.

Nun hoffen die Autoren des offenen Briefs, dass sich ihr Vorschlag drei Jahre danach ganz unverhofft doch noch durchsetzt. Im Juni 2004 wurde ihr Schreiben weitgehend ignoriert. „Das ist verpufft“, sagt Werner Kirsch. Allein die österreichische Regierung habe sich inhaltlich zu der Idee geäußert. Man fand sie wohl vernünftig, aber politisch nicht durchzusetzen. Aus dem Kanzleramt in Berlin kam bis heute keine Antwort; nicht einmal der Eingang des Schreibens wurde bestätigt.

Text: F.A.Z.
Bildmaterial: dpa, F.A.Z., REUTERS

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