Öffentliche Verschuldung

Der missbrauchte Artikel 115

Steinbrück: erst Wachstum, dann die Konsolidierung des Haushalts

15. Februar 2007 Die Defizitkontrolle des Grundgesetzes ist recht unverbindlich. Das zeigt die steigende Verschuldung des Bundes. Seit 1970 kennt die Entwicklung nur eine Richtung: sie geht nach oben. Artikel 115 Grundgesetz begrenzt die Nettokreditaufnahme auf die Investitionsausgaben. Was als Grenze gedacht war, ist zunehmend als Rahmen, der ausgeschöpft werden sollte, missverstanden worden.

Zudem macht der Artikel eine entscheidende Ausnahme: Zur Abwehr einer gesamtwirtschaftlichen Störung darf es auch mehr sein. Sie wurde nicht nur für den Haushalt 2004 in Anspruch genommen. Doch anders als in vergleichbaren Fällen ist seinerzeit die Opposition dagegen nach Karlsruhe gezogen.

Verfassungswidrige Länderhaushalte

In den Ländern sieht es nicht viel anders aus. Dort gelten vergleichbare Regeln. Auch dort ist der Verstoß zum Normalfall geworden. Im September 2005 sprach der damalige Bundesfinanzminister Eichel (SPD) von elf verfassungswidrigen Länderhaushalten.

Dank Sparbeschlüssen und Steuererhöhungen erfüllen zu Beginn dieses Jahres die meisten Länder die Minimalanforderung an die Haushaltsführung. Nur noch das Saarland, Schleswig-Holstein und Bremen haben verfassungswidrige Haushalte. Der Bund hat im Jahr 2007 seine Nettokreditaufnahme unter die Investitionsausgaben gedrückt. Zuvor war das im Jahr 2001 der Fall gewesen.

„Unzureichende Begrenzungswirkung“

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Der Bundesrechnungshof kritisiert die „unzureichende Begrenzungswirkung“ von Artikel 115. Er verweist auf die Entwicklung der jährlichen Nettokreditaufnahme. „Im Zeitraum von 1983 bis heute war die Summe der Nettokreditaufnahme mit 614 Milliarden Euro fast ebenso hoch wie die Summe der in demselben Zeitraum geleisteten Investitionsausgaben mit 619 Milliarden Euro“, heißt es in der Stellungnahme für die mündliche Verhandlung.

„Die Regelkreditgrenze wurde also über diesen gesamten Zeitraum vollständig ausgeschöpft, obwohl die Gesamtwirtschaft in den letzten 25 Jahren durchschnittlich rund 2,1 Prozent pro Jahr real wuchs“, stellt der Präsident des Rechnungshofes Engels fest. „In elf dieser 25 Haushaltsjahre wurde die Regelkreditgrenze zum Teil erheblich überschritten, vor allem in den Haushaltsjahren 2002 bis 2006.“

Schuldenberg von 938 Milliarden Euro

Ursprünglich sollte die Kreditbegrenzung dafür sorgen, dass nachfolgende Generationen nicht übermäßig unter der Ausgabenfreude ihrer Vorgänger zu leiden haben. Indem man den neuen Krediten reale Investitionen gegenüberstellte, sollte eine faire Lastenverteilung erreicht werden - schließlich wird eine Autobahn länger als ein Jahr genutzt. Den Schulden steht in dieser Betrachtung ein realer Vermögensaufbau gegenüber.

Mehrere Entwicklungen haben diese Rechnung nicht aufgehen lassen. Erstens sind alte Kredite nur umgeschuldet, aber nie getilgt worden (große Ausnahme waren die Erlöse aus der UMTS-Versteigerung), so dass Zins und Zinseszins den Schuldenberg weiter anwachsen ließen. Zweitens sind nach einer gewissen Zeit weitere Investitionen zum Erhalt der Straßen und Gebäude notwendig. Drittens ist in jüngerer Zeit hinzugekommen, dass der Staat Vermögen in erheblichem Umfang verkauft hat. Viertens hat die starke Inanspruchnahme der Ausnahmeklausel zum Anstieg des Schuldenbergs beigetragen. Ende dieses Jahres wird er bei 938 Milliarden Euro gesehen.

Wachsende Zinsausgaben

Eichel verteidigt heute das Defizit von damals. Als der Haushalt beraten und beschlossen wurde, habe Rezession geherrscht, sagte er der Frankfurter Allgemeinen Zeitung. In solchen Phasen müsse man ein gewisses Defizit hinnehmen. Die rot-grüne Bundesregierung habe mit dem Vorziehen von Steuersenkungen dafür gesorgt, dass die Konjunktur wieder in Gang komme. Die große Koalition habe ein deutlich höheres Defizit eingeplant, obwohl die Aussichten schon viel besser gewesen seien. Schwarz-Rot hatte die Konsolidierung auf das Jahr 2007 verschoben, um „die Konjunktursegel unter Wind zu setzen“, wie Eichels Nachfolger Steinbrück formulierte.

Folge der permanenten Kreditaufnahme und des damit verbundenen Schuldenanstiegs sind wachsende Zinsausgaben. „Seit 1990 verdoppelte sich die jährliche Zinslast von 17,5 Milliarden Euro auf 41,1 Milliarden Euro im Jahre 1999“, hebt der Rechnungshof hervor. Seitdem seien die Zinsausgaben aufgrund des Zinsniveaus an den Finanzmärkten zwar leicht rückläufig, aber auch im Haushalt 2007 bildeten die Zinsen mit 39,3 Milliarden Euro den zweitgrößten Ausgabenblock. Sie sind damit deutlich höher als die neuen Kredite und die Investitionsausgaben.

Die Finanzminister können anscheinend den Ausgabenwünschen der Fachpolitiker zu wenig entgegensetzen. Daran hat auch der in den neunziger Jahren hinzugekommene Stabilitätspakt nichts Wesentliches geändert. Die Verfassungsrichter können ihnen helfen, indem sie Artikel 115 restriktiver interpretieren. Den zur Schuldenabwehr notwendigen Rest müsste die geplante zweite Verfassungsreform liefern.

Text: Frankfurter Allgemeine Zeitung
Bildmaterial: ddp, F.A.Z.

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