Subsidiarität und Mitwirkung (19)

Klare Regeln zur Rolle von Union und Mitgliedstaaten

Von Michael Stabenow

DruckenVersendenSpeichernVorherige Seite

14. Dezember 2004 Es war nichts für abergläubische Zeitgenossen, was sich da am Freitag, dem 13. Juni 2003, im Brüsseler Plenarsaal des Europäischen Parlaments abspielte. Rund 200 Mitglieder des Europäischen Konvents hatten sich an jenem sonnigen Junimorgen unter den Klängen der "Ode an die Freude" aus der Neunten Symphonie von Beethoven versammelt. Es galt, den soeben weitgehend fertiggestellten Entwurf des EU-Verfassungsvertrags und ein wenig sich selbst zu feiern.

Als fünfzehnter Redner ergriff der baden-württembergische Ministerpräsident Erwin Teufel das Wort. Voll des Lobes war der CDU-Politiker für den damals ausgehandelten und ein Jahr später von den Staats- und Regierungschefs mit kleineren Änderungen beschlossenen Text. "In der Summe haben wir ein gutes Werk", sagte Teufel, der seine Aufgabe im Konvent nicht nur als Vertreter der deutschen Länder, sondern auch als Sachwalter der Interessen vieler europäischer Regionen verstanden hatte.

Klare Benennung der Verantwortlichkeiten

An zweiter Stelle seiner sieben Punkte umfassenden Erfolgsliste nannte Teufel die Einteilung und genaue Auflistung der Zuständigkeiten der Europäischen Union. Die Frage, wer in Europa wofür verantwortlich sein soll, hatte schon vor Beginn des Konvents die Gemüter bewegt. Besonders der belgische Premierminister Guy Verhofstadt warb damals eifrig mit dem deutschen Begriff der "Kompetenzordnung" dafür, möglichem Gerangel zwischen Regionen, Mitgliedstaaten und "Brüssel" einen Riegel vorzuschieben.

Nach 16 Monaten Konventsarbeit - und schließlich in den Artikel I-11 bis I-18 des Verfassungsentwurfs - stand ein Regelwerk, das Teufel als "wirklichen Durchbruch" bezeichnete. "In jeder demokratischen Verfassung der Welt ist die Frage geregelt, wer wofür zuständig ist und dafür dann auch die Verantwortung trägt, und die Bürger können Verantwortung der jeweiligen politischen Ebene zuordnen." Zu Beginn des Konvents hatte Teufel noch Befürchtungen erweckt, er wolle mit einem starren Kompetenzkatalog die EU-Einigungsdynamik bändigen. Auch in der geforderten restriktiven Kontrolle des Ende 1993 EU-rechtlich verankerten "Subsidiaritätsprinzips" sahen vor allem Europaabgeordnete die Gefahr einer Beschneidung der EU-Zuständigkeiten.

In einem Konvent von 28 Staaten ist Geschmeidigkeit gefordert

Die Haltung des Bundesratsvertreters war nicht nur wichtig, weil der Konvent seine Positionen möglichst einvernehmlich festlegen mußte. Außerdem sprach Teufel für ein Gremium, dessen Votum für die Ratifizierung der Verfassung unerläßlich ist. Schnell hatte der CDU-Politiker jedoch erkannt, daß in einem Konvent mit Vertretern aus 28 Staaten die Durchsetzung von - aus deutscher föderaler Sicht durchaus verständlichen - Anliegen Geschmeidigkeit gefordert war. Im April 2002 hatte Teufel für einen "dualen Kompetenzkatalog" geworben. Einerseits wollte er ausdrücklich Felder aufzählen, in denen der EU jegliches Eingreifen untersagt werden sollte. Dazu gehörten der innere Staatsaufbau der EU-Länder, die Verwaltungstätigkeit, öffentliche Daseinsvorsorge sowie Bildungs- und Schulpolitik. Demgegenüber stellte Teufel einen "Aufgabenkatalog", der die Zuständigkeiten der EU nach dem Grundsatz der "begrenzten Ermächtigung" regeln sollte.

Ein halbes Jahr später hatten sich die Wogen des Streits gelegt. Von einem starren Katalog war nicht mehr die Rede, wohl aber davon, daß die EU zum Handeln ausdrücklicher Aufträge ("begrenzte Einzelermächtigung") durch die Mitgliedstaaten bedürfe. Außerdem verpflichtet Artikel I-11 die Union bei der Ausübung ihrer Zuständigkeiten auf die Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit. Alle anderen Zuständigkeiten sollen in den EU-Ländern verbleiben.

Ein Denken von unten nach oben, ein Denken von den Bürgern her

Die Verfassung unterscheidet zwischen Bereichen mit ausschließlicher Zuständigkeit (Artikel I-13), Bereichen mit geteilter Zuständigkeit (Artikel I-14) sowie Unterstützungs-, Koordinierungs- und Ergänzungsmaßnahmen (Artikel I-17). Hierunter fallen Gesundheitsschutz, Industrie-, Kultur- und Bildungspolitik sowie erstmals auch Tourismus und Sport. Die Kernbereiche ausschließlicher Zuständigkeit umfassen vor allem die Zollunion, die Wettbewerbsregeln für den Binnenmarkt, die Währungspolitik für die Euro-Länder sowie die EU-Handelspolitik. Am größten sind die Felder mit geteilter Zuständigkeit wie Binnenmarkt, Sozial-, Agrar-, Verkehrs-, Umwelt-, Verbraucher-, Innen- und Rechtspolitik sowie wirtschaftlicher und sozialer Zusammenhalt.

Das auf der christlichen Soziallehre beruhende Subsidiaritätsprinzip besagt, daß die EU nur dann tätig werden darf, wenn die nicht in ihre ausschließlichen Zuständigkeiten aufgeführten Ziele auf Unionsebene besser erreicht werden können. "Ein Denken von unten nach oben, ein Denken von den Bürgern her", hat Teufel den Ansatz beschrieben. Da die in der Verfassung vorgesehene Definition des Prinzips sowie die in Artikel I-18 enthaltene, jedoch an die einstimmige Billigung der Regierungen und ein Zustimmungsvotum des EU-Parlaments geknüpfte "Flexibilitätsklausel" eine Ausweitung der EU-Zuständigkeiten ermöglicht, wurde im Konvent heftig über zwei Protokolle (zur Subsidiarität sowie zur Rolle der nationalen Parlamente) gestritten.

Das Subsidiaritätsprotokoll besagt, daß jeder EU-Gesetzentwurf einen detaillierten Vermerk - im Euro-Jargon Subsidiaritätsbogen genannt - enthalten soll. Er soll eine Beurteilung der Frage ermöglichen, ob die Grundsätze der Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit eingehalten wurden (Artikel 5). Dabei muß im Regelfall die Kommission darlegen, warum sich ihrer Auffassung nach ein Ziel der EU besser durch gemeinsames als durch einzelstaatliches Vorgehen erreichen läßt. Dies soll sowohl durch qualitative als auch, soweit möglich, quantitative Begründungen, nicht zuletzt zu möglichen Kostenfolgen und Verwaltungsaufwand geschehen.

Die Kompetenzordnung ist mehr als ein lyrisches Vorwort zu einem Vertrag

Entscheidende Neuerung ist ein Frühwarnmechanismus, der den einzelstaatlichen Parlamenten oder Kammern die Möglichkeit gibt, spätestens sechs Wochen nach Vorlage eines EU-Gesetzentwurfs Einwände wegen vermuteter Verstöße gegen das Subsidiaritätsprinzip geltend zu machen. Handelt es sich um mindestens ein Drittel der Parlamente, dann muß der Entwurf überprüft werden (Artikel 7). Erstmals sollen Mitgliedstaaten auch im Namen ihres Parlaments oder einer der Kammern - im Falle Deutschlands Bundestag oder Bundesrat - vor dem Europäischen Gerichtshof wegen Verstoßes gegen das Subsidiaritätsprinzip klagen können (Artikel 8). Auch der Ausschuß der Regionen soll ein Klagerecht erhalten.

All das, so das Fazit Teufels, habe dafür gesorgt, "daß das Subsidiaritätsprinzip und die Kompetenzordnung nicht nur in einem lyrischen Vorwort zu einem Vertrag stehen, sondern tatsächlich der Kontrolle unterliegen". 17 Monate später, bei der Feierstunde anläßlich der Unterzeichnung der Verfassung auf dem Kapitol Ende Oktober in Rom durch die Staats- und Regierungschefs, war es vor allem der irische Premierminister Bertie Ahern, der auf die neue Kompetenzordnung der Verfassung einging. "Sie schafft das richtige Gleichgewicht bei der Beantwortung der Frage, welche Aufgabe wir am besten gemeinsam anpacken und welche den einzelnen Mitgliedstaaten vorbehalten sein sollen", sagte Ahern. Sein Nachfolger als EU-Ratsvorsitzender, der niederländische Ministerpräsident Jan Peter Balkenende, formulierte seine Einsicht zum Tage etwas prosaischer: "Unsere heutige Unterschrift ist kein Schlußstrich, sondern ein neuer Anfang."

Text: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 07.12.2004, Nr. 286 / Seite 19

DruckenVersendenSpeichernVorherige Seite

Lesezeichen