Von Martin Nolte
Wir leben in einer sportbewegten Zeit. Die Olympischen Spiele stehen vor der Tür, die Fußballweltmeisterschaft des Jahres 2006 ist noch in bester Erinnerung. Großereignisse, die deutlich machen, dass der Sport seit langem in den öffentlichen Sektor hineingewachsen ist. Seine Dimensionen sind vielfältig und zeigen sich an den unterschiedlichen Programmen aller politischen Parteien. Sie betonen - ungeachtet negativer Entwicklungen wie Doping, Gewalt und Korruption - die ökonomischen und sozialen Gemeinwohlfunktionen des Sports und rechtfertigen damit seine umfangreiche Förderung durch den Staat.
Der Bund ist für den Sport verantwortlich. Seine Verantwortung beruht auf dem Grundgesetz. Das bestätigt auch der Präsident des Bundesrechnungshofes: In einem Gutachten zur Modernisierung der Verwaltungsbeziehungen von Bund und Ländern erörtert er die Rechtsgrundlagen der Sportförderung. Diese betrage allein aus dem Haushalt des Bundesinnenministeriums jährlich mehr als 100 Millionen Euro. Die Förderung des Spitzensports durch den Bund sei unter dem Gesichtspunkt der nationalen Repräsentation gerechtfertigt. Bedenklich sei demgegenüber die Förderung des Leistungssports und des Breitensports. Hierfür sei der Bund nicht zuständig. Er solle deshalb nur den Spitzensport fördern.
Symbiose zwischen Staat und Sport
Die Symbiose zwischen Staat und Sport ist weitgehend anerkannt. Sie steht aber immer noch in einem umgekehrten Verhältnis zur verfassungsrechtlichen Anerkennung des Sports im Grundgesetz. Zwar haben sich Schutz und Förderung des Sports seit den neunziger Jahren als Staatsziel in den Bundesländern eta-bliert. Das Grundgesetz erwähnt den Sport aber nach wie vor mit keinem Wort. Das ist erstaunlich. Denn das Fehlen einer grundgesetzlichen Verankerung widerspricht seiner staatlich-gesellschaftlichen Anerkennung. Der organisierte Sport ist mit rund 27 Millionen organisierten Mitgliedern das größte Subsystem der Bundesrepublik Deutschland. Seine Anerkennung im Grundgesetz entspräche damit dem Gebot der Verfassungsredlichkeit. Denn das Grundgesetz würde das einlösen, was in der Gesellschaft an gesellschaftlichen Überzeugungen existiert. Das hätte wiederum positive Wechselwirkungen auf die Akzeptanz der gesamten Verfassung. Zum Erfolgsrezept unseres Grundgesetzes gehört auch ein behutsamer Verfassungswandel.
Seine verfassungsrechtliche Anerkennung würde ferner zur notwendigen Abwägungsparität zwischen konträren Belangen beitragen. Umweltschutz und Tierschutz wurden schon zu Staatszielen des Grundgesetzes erklärt. Der grundgesetzliche Status des Sports ist demgegenüber immer noch von zweiter Hand. Er beruht auf den Freiheitsrechten der Sportler und Sportvereine. Diese Rechte etablieren jedoch Abwehrrechte des Bürgers gegen den Staat. Eine primäre Handlungskompetenz zugunsten des Staates begründen sie nicht. Die Aufnahme des Sports in das Grundgesetz gäbe dem Bundesgesetzgeber eine freiere Hand, seine Gesetzgebung zugunsten des Sports im Einzelfall an den Grundrechten Dritter zu messen. Das beträfe etwa den Schutz von Symbolen internationaler Sportorganisationen im deutschen Rechtsraum unter Einschränkung von Beruf und Gewerbe oder die steuerliche Begünstigung von Sport und Sportlern am Maßstab des Gleichheitsgebotes.
Umfangreiche Hilfsbegründungen zur Bedeutung des Sports würden mit seiner ausdrücklichen Aufnahme obsolet. Rechtserzeuger und -anwender könnten sich auf den eigentlichen Abwägungsvorgang konzentrieren. Das würde die Rechtsfindung vereinfachen. Die vielbeschworene Gefahr einer Verfassungslyrik wiegt demgegenüber gering. Das zeigt sich an den Staatszielen Umwelt- und Tierschutz. Auch deren Aufnahme in das Grundgesetz hat weder zu unerfüllbaren Programmsätzen noch zur Entwertung bestehender Werte geführt.
Nationale Repräsentation
Für die Aufnahme des Sports im Grundgesetz spricht auch der mosaikförmige Kompetenzteppich zugunsten des Bundes. Das Grundgesetz weist dem Bund zahlreiche, weitgehend anerkannte sportrelevante Kompetenzen im Bereich der Gesetzgebung und der Verwaltung zu. Diese Kompetenzzuweisungen begründen jedoch weder Aufgaben noch Ziele des Staates. Sie setzen diese vielmehr voraus und bestimmen, welche konkrete Einheit innerhalb des vertikal und horizontal gegliederten staatlichen Organisationsgefüges tätig werden darf. Das öffentliche Interesse an dem Schutz und der Förderung des Sports durch den Bund vermitteln sie nicht. Es wird vielmehr vorausgesetzt und in die Kompetenzverteilungsnormen hineingelesen. Das zeigt sich an der ungeschriebenen Kompetenz des Bundes zur gesamtstaatlichen und nationalen Repräsentation. Diese Zuständigkeit ist weitgehend unbestritten. Allein die klare Aufgaben- beziehungsweise Zielvorgabe für den Bund fehlt.
Das gleiche Phänomen gibt es auf der Ebene der Europäischen Union. Eine sportpolitische Kompetenz enthalten weder der EU-Vertrag noch der EG-Vertrag. Unabhängig davon betreibt die Union aber eine umfassende Sportpolitik. Das zeigt sich am Weißbuch Sport der Kommission vom Juli 2007. Es formuliert einen ersten Schritt auf dem Weg zu einer umfassenden Sportpolitik. Vor diesem Hintergrund sieht der EU-Reformvertrag von Lissabon erstmals ein Staatsgemeinschaftsziel zugunsten des Sports vor. Nach Art. 149 trägt die Union zur Förderung der europäischen Dimensionen des Sports bei. Zugleich verpflichtet sie sich, die besonderen Merkmale des Sports und seine auf freiwilligem Engagement basierenden Strukturen zu berücksichtigen. Damit rechtfertigt die Union ihr sportpolitisches Engagement und betont gleichzeitig die Autonomie des Sports.
Die Anerkennung des Sports auf Unionsebene und dessen zunehmende Verankerung in den Verfassungen der Mitgliedstaaten entfalten wiederum positive Wirkungen für die Verankerung des Sports im Grundgesetz. Denn die Entwicklung europäischer Staatsgemeinschaftsziele ist Bestandteil des Verfassungsprozesses der Mitgliedstaaten. Änderungen und Fortschritte der Integration beeinflussen zugleich materielle Verfassungsänderungen auf nationaler Ebene. Dahinter steht das Modell eines einheitlichen Verfassungsverbundes zwischen der europäischen und der mitgliedstaatlichen Ebene.
Ein offen formuliertes Staatsziel
Schließlich empfiehlt auch der Präsident des Bundesrechnungshofes eine klarstellende Norm zugunsten des Bundes. Dass sich diese Vorschrift auf den Spitzensport beschränken solle, ist vor dem Hintergrund allgemeiner Zielsetzungen verständlich. Denn der Rechnungshof will jegliche Form der Mischfinanzierung vermeiden. Alle Aufgabenbereiche sollen eindeutig einer Ebene zugeordnet werden. Den rechtstatsächlichen Verzahnungen von Spitzen-, Leistungs- und Breitensport wird diese Trennung aber nicht gerecht.
Denn der Spitzensport fußt auf dem Leistungs- und dem Breitensport, wie umgekehrt der Breitensport lebenswichtige Impulse durch den Spitzensport erfährt. Das enge Korsett einer auf Spitzensport beschränkten Zielbestimmung würde dem Bund die Möglichkeit zur lebensnotwendigen Förderung des Sports nehmen. Das ist weder im Interesse der Gesellschaft noch des Staates. Das Mandat des Staates sollte sich auf Schutz und Förderung beziehen. Unter Schutz kann man die Verteidigung der inneren Werte des Sports gegen private Angriffe etwa durch Doping verstehen. Förderung bedeutet demgegenüber die Fortentwicklung der bestehenden Strukturen. Deshalb empfiehlt sich ein offen formuliertes Staatsziel. Es könnte lauten: „Der Bund schützt und fördert den Sport.“
Dr. Martin Nolte ist Privatdozent am Lehrstuhl für Öffentliches Recht und Verwaltungswissenschaften an der Christian-Albrechts-Universität zu Kiel.
Text: F.A.Z., 10.04.08, Seite 8
Bildmaterial: F.A.Z.-Greser & Lenz, F.A.Z.-Greser & Lenz
