Von Professor Dr. Anselm Doering-Manteuffel
Als im Herbst 2005 die gegenwärtige Koalition mit der Bundeskanzlerin Angela Merkel aus der Taufe gehoben wurde, tauchte sogleich die Erinnerung an die Große Koalition von 1966 bis 1969 wieder auf. Gab es Parallelen zur Regierung vor nahezu vierzig Jahren? Konnte man sich an der Arbeit des damaligen Koalitionskabinetts unter der Führung von Kurt Georg Kiesinger (CDU) orientieren?
Die Große Koalition des Jahres 1966 war eine Übergangsregierung in der alten Bundesrepublik. Sie ging nicht aus Wahlen hervor, sondern entstand aus dem Zerfall der bürgerlichen Koalition aus Unionsparteien und Freien Demokraten. Dem glücklosen Bundeskanzler Ludwig Erhard (CDU) war es nicht gelungen, das Regierungsmodell der Adenauer-Zeit mit neuem Leben zu füllen. Seit der Währungsreform 1948 war es nur aufwärtsgegangen, zaghaft und aus ärmlichsten Verhältnissen zunächst, ehe 1955 der Aufschwung als „Wirtschaftswunder“ fühlbar wurde und die Republik binnen zehn Jahren in ein „schwitzendes Idyll“ verwandelte. Doch allmählich ging die Nachkriegszeit zu Ende. Der Gegensatz zwischen dem bürgerlichen und dem sozialdemokratischen Lager war seit dem Godesberger Programm der SPD 1959 und des DGB 1963 in Auflösung begriffen, der Kalte Krieg schwächte sich ab und ging in die Entspannungspolitik über, die Konjunktur wurde unsteter. Letztlich scheiterte die Regierung Erhard am Streit über den Bundeshaushalt, in dem sich die Rezession des Jahres 1966/67 bereits abzeichnete.
So entstand die Große Koalition an einem vermeintlichen Tiefpunkt der Nachkriegsentwicklung. Die Konjunkturdelle war zwar nur minimal, und auch die Stagnation im politischen Handeln zeigte lediglich an, dass die Leitlinien der Vergangenheit nicht mehr galten und die politischen Lager in Bewegung geraten waren. Die Zeitgenossen aber erlebten das als eine schwere Krise. Kiesinger nahm in seiner Regierungserklärung im Dezember 1966 auf dieses Gefühl Bezug. Die Große Koalition bilde die Antwort auf eine lange, schwelende Krise, die im Volk „mit tiefer Sorge“ verfolgt werde.
Die Chancen des Machterhalts
Manches mag blanke Rhetorik gewesen sein, aber die neue Regierung wurde von den Parlamentsfraktionen von CDU/CSU und SPD gewollt und deshalb ohne Wählervotum zügig zusammengestellt. Das entsprach dem Zeitgefühl. Der Gegensatz der politischen Lager bildete keine Barriere mehr, und in der schwierigen wirtschaftlichen Lage galt es, entschlossen zu handeln. Dass es den beiden Parteien auch darum ging, die Chancen des Machterhalts oder Machtgewinns zu verbessern, brauchte man ja nicht laut zu sagen. So entstand die Große Koalition, um das Land aus der Krise zu führen.
Im Jahr 2005 lagen die Dinge in einigen Punkten anders. Die Bundesregierung unter Gerhard Schröder (SPD) war nach einer Reihe von Misserfolgen von SPD und Grünen bei Landtagswahlen, zuletzt besonders spektakulär in Schleswig-Holstein und Nordrhein-Westfalen, außer Tritt geraten. Die Flucht in vorgezogene Wahlen sollte den Neustart ermöglichen und Schröder wieder Rückhalt in der Öffentlichkeit verschaffen. Günstig waren die Wahlaussichten für Rot-Grün nicht. Die Reformpolitik auf dem Arbeitsmarkt war stockend verlaufen, die Wirtschaftsdaten waren schlecht, und die Bildungspolitik hatte beträchtliche Teile des linksliberalen Milieus der Regierung entfremdet. Die Unionsparteien lagen in den Meinungsumfragen vorn, aber die Kandidatur einer Frau war nicht jedes Mannes Sache. Am Ende gaben die Vorstellungen der Wähler über die Sozial- und Arbeitsmarktpolitik den Ausschlag. Gewählt hatte die Bevölkerung der neuen Bundesrepublik, und mehr noch als im Westen wollten die Menschen im Osten den Sozialstaat nicht angetastet sehen. Das Wahlergebnis war ein Patt.
So kam die große Koalition der Gegenwart als Verlegenheitslösung zustande. Kein Regierungsmitglied hatte diese Konstellation erhofft, kaum jemand überhaupt mit diesem Wahlergebnis gerechnet. Die politischen Energien galten zunächst der Organisation des Kabinetts - und erst danach der nationalen und internationalen Politik. Ein in der Öffentlichkeit weitverbreitetes Krisengefühl hatte das Wahlverhalten beeinflusst - aber antreibend wirkte die Krisenstimmung nicht, denn sie beherrschte schon seit einem halben Jahrzehnt den Alltag und hatte sich längst als lähmend erwiesen.
Große Koalitionen bieten keine Möglichkeiten für eine herrische Politik des Durchregierens, wie sie Konrad Adenauer in seiner „Kanzlerdemokratie“ vorgeführt hatte. Die Regierungschefs und Minister wirken daher schnell blass oder tatenlos, sofern sich kein eingrenzbares politisches Handlungsfeld abzeichnet und es im Kabinett keine Persönlichkeit gibt, die eine Problemlösung anzubieten hat, sie zu propagieren versteht und dann noch in überschaubarer Frist zu verwirklichen in der Lage ist.
Schiller war der Star
1966 vermochte Wirtschaftsminister Karl Schiller das Stocken des Wirtschaftswachstums als politisch lösbares Problem darzustellen, die Konjunkturdelle auszugleichen und die Krisenstimmung zu überwinden. Mit der Wirtschaftstheorie des Keynesianismus argumentierend, stand Schiller für eine Politik der Planung und Globalsteuerung, und der Erfolg stellte sich ein. 1967 belebte sich die Konjunktur und wies 1968 und 1969 Wachstumsraten auf, die die Annahmen in der mittelfristigen Finanzplanung noch übertrafen.
Karl Schiller war der Star der Großen Koalition - modern, erfolgreich, überzeugend, zudem ein Wissenschaftler, der die Praxis beherrschte. Einen Politiker von vergleichbarer Statur scheint es heute nicht zu geben. Es kann ihn auch kaum geben, und das gilt ganz unabhängig von der Anzahl an Talenten. Schillers Erfolg war an den Handlungsrahmen des Nationalstaats innerhalb der westlichen Staatengemeinschaft gebunden. Die Politik volkswirtschaftlicher Planung und Globalsteuerung war staatliche Politik. Der Staat verfügte über die Macht und Handlungskompetenz und wandte sie entschieden an, denn das Bezugsfeld der Politik war das eigene Land. In der „Konzertierten Aktion“ geschah es auf Initiative des Kabinetts, dass Bundesregierung, Gewerkschaften und Unternehmerverbände zusammenarbeiteten. Sie alle handelten im Horizont des Wirtschaftsraums Bundesrepublik Deutschland.
Heute sind Arbeitsmarkt und Konjunktur durch die globale Vernetzung nur noch graduell in den staatlichen Rahmen eingefügt, und eine Regierung kann entsprechend weniger Einfluss nehmen. Gleiches gilt für Fragen der Sicherheitspolitik oder der Technik- und Wissenschaftsstandards, ja sogar für die Bevölkerungspolitik, weil die grundsätzlich offenen Grenzen der nationalen Staaten in Europa Rückwirkungen auf das Wanderungsverhalten haben. Die Anforderungen an die Bundesregierung sind im Jahr 2007 ganz andere als die vor vierzig Jahren. Nahezu jedes Einzelproblem ist sowohl in einem nationalen als auch in einem transnationalen Zusammenhang zu betrachten, so dass spektakuläre Erfolge eines Ministers oder des Kabinetts bestenfalls langsam zustande kommen und deshalb nicht die Medienrelevanz haben können, die für den bloßen Eindruck von leistungsstarker Politik unerlässlich ist.
Zur Inszenierung politischer Leistungsfähigkeit eignet sich die Außenpolitik, denn hier wird das Ringen um Erfolg in personalisierter Form sichtbar. In den sechziger Jahren hatte die Bonner Politik nur wenig Spielraum und blieb auf zaghafte Ansätze zur Entspannung mit den ostmitteleuropäischen Ländern beschränkt. Sachlich unspektakulär, legte Willy Brandt als Außenminister der Großen Koalition die Grundlage dafür, dass er bald darauf als Bundeskanzler den Durchbruch in der Ost- und Deutschlandpolitik fast allein verkörpern konnte. Vor und nach 1969 galt, dass eine Bonner Außenpolitik an die Räson des westlichen Bündnisses gekoppelt war, in dem die europäische Integration und die atlantische Militärallianz miteinander zu harmonieren hatten. West und Ost waren ebenso unumstößliche wie überschaubare Gewissheiten, sie ordneten die Staatenwelt und die Gesellschaften.
Machtbündnisse
Im Herbst 2005 waren diese Gewissheiten längst Geschichte. Der Ostblock war zerfallen, das westliche Bündnis in eine Phase der Unverbindlichkeit geraten. Der brachiale Unilateralismus der Vereinigten Staaten schon vor dem terroristischen Angriff vom 11. September 2001, dann die wechselnden Koalitionen im Kampf gegen „den Terror“, schließlich das Thema Klimawandel - der Nationalstaat als Bezugspunkt politischen Handelns und eine Staatengemeinschaft als Interessenkoalition mit klar definierten Mitspielern haben viel an Einfluss und Bedeutung verloren.
Internationale Politik ist aus dem Bündniszusammenhang herausgewachsen und zu einer globalen Veranstaltung geworden. Der Erfolg der Einzelperson auf der politischen Bühne ist hier nicht messbar. Umso wichtiger ist das Einzelereignis einer Konferenz geworden, das sich vor Kameras wirkungsvoll in Szene setzen lässt. Angesichts der Unüberschaubarkeit des Weltstaatensystems in der Zeit von Globalismus und anonymen Gefahren ist die Inszenierung des Überschaubaren von großer Bedeutung. Auch wenn der G-8-Gipfel im Juni in einem Hochsicherheitstrakt der internationalen Politik stattfand, so erfüllte er doch das Bedürfnis, die Repräsentanten klar definierter Staaten erleben zu können und daran die Erwartung zu knüpfen, dass sie etwas bewirken.
Die neue Bundesrepublik ist in der Lage, diesem Bedürfnis durch repräsentative Selbstdarstellung entgegenzukommen. Die Bundeskanzlerin und der Außenminister haben eine große Bühne und erwerben sich Respekt. Der Unterschied zu den sechziger und frühen siebziger Jahren ist groß. Was heute geschieht, muss allerdings nicht schlechter sein, nur weil im Ensemble der souveränen Nationalstaaten die Entscheidungssouveränität der Staatsmänner und -frauen vor der globalen Dimension politischer Herausforderungen dahinschmilzt.
Große Koalitionen sind Machtbündnisse, um Reformen und Gesetzesvorhaben zu verwirklichen, an denen ein anderes Parteienbündnis wegen der Mehrheitsverhältnisse im Parlament scheitern müsse. So sagt man. Zu beweisen ist das nicht, und empirische Daten, die das Gegenteil belegen, gibt es genug. Die Große Koalition unter Kiesinger handelte in der Gewissheit, dass richtige Politik moderne Politik sein müsse und diese auch machbar sei. Dazu müsse man sie nur planen, und zur sachadäquaten Planung waren Instrumente und Methoden erforderlich, die es unter den Vorgängerregierungen noch nicht gab oder vor denen sie zurückgeschreckt waren. „Planung“ war für Ludwig Erhard ein Tabu, weil es sowohl den nationalsozialistischen Vierjahresplan in Erinnerung rief als auch die Planwirtschaft der sozialistischen Länder.
In den sechziger Jahren breitete sich nun ein kybernetisches Denken aus, wonach hochkomplexe gesellschaftliche und wirtschaftliche Prozesse steuerbar seien, wenn man nur alle Komponenten analysierte und ihr Zusammenspiel berechnete. Diese Denkform verschmolz mit der Annahme der keynesianischen Wirtschaftstheorie, dass die Steuerung der sozialökonomischen Makroprozesse die Aufgabe des Staates sei, während die Mikroprozesse den gesellschaftlichen Interessengruppen oder den Wirtschaftsunternehmen überlassen blieben.
Der Streit über die Notstandsverfassung überdeckte die Reformpolitik
Als die ideologische Stigmatisierung von Planung als „kommunistisch“ im Zuge der Entspannungspolitik relativiert wurde, konnte sich das neue Denken ausbreiten. Die Politik der Ära Adenauer und Erhard nahm sich plötzlich unmodern und veraltet aus. Reformen waren notwendig, um das Land zu modernisieren und den Anschluss an die weiter entwickelten Industrieländer des Westens, vornehmlich an die Vereinigten Staaten, nicht zu verlieren. Dieser Grundströmung, die seit 1964/65 immer deutlicher zu spüren war, folgten die gesetzgeberischen Maßnahmen und strukturpolitischen Anstöße der Großen Koalition.
Sie mochten im Einzelfall umstritten sein, die Zweidrittelmehrheit im Parlament war dafür nicht erforderlich. Allein die Notstandsverfassung hatte eine besondere Bedeutung. Sie diente der Ablösung einiger Regelungen aus dem Besatzungsrecht und sah die Beschneidung von Freiheitsrechten vor, sollte das Gemeinwesen in Not geraten.
Vor dem Hintergrund der Erfahrungen aus der Staatskrise der Weimarer Republik beruhten die „Notstandsgesetze“ auf der Überzeugung von der „wehrhaften Demokratie“ und sollten das parlamentarische System und die Institutionen des Staats gegen die vielbeschworenen Feinde der freiheitlichen Grundordnung sichern. In der unmittelbaren Nachkriegszeit galt es, die junge Demokratie gegen „die Kommunisten“ zu verteidigen. Als sich unter dem Eindruck außenpolitischer Entspannung und innenpolitischer Reform eine Enttabuisierung von „Kommunismus“ vollzog, wirkte die Notstandsverfassung auf die Befürworter von Erneuerung und Aufbruch bloß „repressiv“.
Die außerparlamentarische Opposition entstand aus dem Widerspruch gegen dieses Gesetzesvorhaben, weil sie angesichts der erdrückenden Parlamentsmehrheit keine ernsthafte Opposition erkennen mochte. Vor allem aber verstand sich die Apo als Vorkämpferin gegen „repressive“ Gesellschaftsstrukturen. Bis zur Verabschiedung der Notstandsverfassung im Mai 1968 waren in der Apo auch Gewerkschafter aktiv. Später versammelte die Studentenbewegung als deutsche Variante des internationalen generationellen Konflikts in den Nachkriegsgesellschaften ein breites Spektrum von Motiven und Interessen. Der Studentenprotest richtete sich zunächst gegen den Wertekodex der Wiederaufbaugesellschaft, verschmolz aber mehr und mehr mit der allgemeinen Lebensstilrevolution in der Nachkriegsjugend.
Der Streit über die Notstandsverfassung überdeckte die Reformpolitik der Großen Koalition. Insbesondere die rechts- und bildungspolitischen Entscheidungen waren wegweisend. Sie wurden von der sozialliberalen Koalition fortgeführt und ausgeweitet. In der Rechtspolitik wurde die Diskriminierung der nichtehelichen Kinder beseitigt und damit der Blick freigegeben auf Regelungen des Strafrechts, die als „repressiv“ aufzufassen waren. Ehebruch und Homosexualität fielen nicht länger unter das Strafrecht. Selbstbestimmung des Individuums und Pluralität der Meinungen und Lebensentwürfe waren ein Gebot des Fortschritts.
Die Aura des Unsozialen
Fortschritt und Modernisierung sollte es auch in der Technologiepolitik und auf dem Feld von Bildung und Wissenschaft geben. Mit Schwerpunktprogrammen förderte die Große Koalition die elektronische Datenverarbeitung und neue Technologien. Sogar in der Bildungspolitik setzte die Große Koalition auf Globalsteuerung. In der sich rapide verändernden Gesellschaft der sechziger Jahre galt es, die Schulen zu öffnen und die Universitäten auszubauen, um das Bildungsprivileg des bürgerlichen Milieus zu relativieren und Bildung allgemein zugänglich zu machen. Das Hochschulrahmengesetz wurde schon im Mai 1969 verfassungsrechtlich ermöglicht. Endgültig zustande kam es allerdings erst 1976. Bis 1969 entfielen in den meisten Ländern die Einschreibgebühren an den Universitäten, die Forderung nach Chancengleichheit wurde zum Kern der Hochschulgesetzgebung. Gleichheitspostulat und Massenuniversität wuchsen ineinander.
Die großen Reformvorhaben der gegenwärtigen Koalition entspringen vergleichbaren Anpassungszwängen, nur dienen sie nicht immer dem gesellschaftlichen Fortschritt, wie man ihn in den sechziger und siebziger Jahren verstand. Oft genug geht mit ihnen geradezu der Widerruf der Folgen jenes Fortschritts einher. Deshalb waren sie schon unter Rot-Grün von der Aura des Unsozialen, des Krisenhaften, auch des Halbherzigen umgeben.
In vielen europäischen Ländern stehen die Regierungen unter dem Druck des international liberalisierten Marktes und wollen zugleich den Sozialstaat stabilisieren. Das gilt insbesondere für jene Staaten, die 1957 die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft begründeten und als „Europa der Sechs“ zunehmend homogenisierte Strukturen in der Wirtschaftsordnung, dem politischen System und der Sozialverfassung ausbildeten. In Deutschland hat die Integration der DDR-Bevölkerung in das System der sozialen Sicherung just zu einer Zeit, als das System allein für die alte Bundesrepublik zu starr und zu teuer geworden war, die Probleme verschärft.
Doch ungeachtet dessen ist die Politik mit Fragen konfrontiert, die durch einzelstaatliche Regelungen nur graduell zu beeinflussen sind. Die mikroelektronische Revolution hat die Globalisierung der Märkte teils ermöglicht, teils erzwungen. Arbeits- und Finanzmarkt wurden zunehmend dem Einfluss der Regierungen entzogen. Diese stehen vor der Notwendigkeit, dem internationalen Trend zu willfahren und innerhalb des nationalen Handlungsspielraums eigenstaatliche Politikziele zu verfolgen.
Abkehr vom alten Fortschrittsdenken
Dazu bedarf es nicht notwendigerweise einer großen Koalition. Die Reform des Föderalismus hat gezeigt, dass parlamentarische Mehrheitsverhältnisse nicht der einzige Faktor sind, um Politik voranzutreiben oder zu blockieren. Gleichwohl, das Bemühen um die Reform des Gesundheitswesens und des Arbeitsmarkts folgt dem äußeren Druck, die Industriegesellschaft der Bundesrepublik international konkurrenzfähig zu erhalten. Es wird erschwert durch den Umstand, dass das Leistungsangebot des Sozialstaats schon seit den siebziger Jahren die Leistungsfähigkeit der öffentlichen Kassen übersteigt und sich dennoch als Anspruch der Gesellschaft an den Staat in der kollektiven Mentalität fest eingewurzelt hat. Hier können Mehrheiten wenig bewirken, sondern nur zielgerichtete, stetige Politik. Sie steht vor der Aufgabe, die Überzeugung vom sozialen Fortschritt als verbürgtem Besitz, wie sie hin und wieder noch in Tarifauseinandersetzungen zu beobachten ist, als Gewissheit einer längst vergangenen Epoche zu entlarven.
Auf dem Feld von Bildung und Wissenschaft ist die Abkehr vom „alten“ Fortschrittsdenken schon weitgehend vollzogen. Der Anspruch auf Bildung für alle und Chancengleichheit wurde, den Geboten des Marktes entsprechend, aufgespalten in einen Zweig beschleunigter Ausbildung für möglichst viele, die sich im achtjährigen Gymnasium und in den dreijährigen Bachelor-Studiengängen an den Hochschulen niederschlägt. Hier wird zu verminderten Kosten vermehrt Personal für den ökonomischen Verwertungsprozess produziert. Der andere Zweig eröffnet Chancen, die nicht gleich sein können, indem er Leistungsprogramme im Wissenschaftssystem installiert und wenigen Spitzenkräften vorbehält.
Elitenrekrutierung funktioniert im Prinzip immer so, nur wurde sie seit den sechziger Jahren unter dem Postulat der Chancengleichheit durch bildungspolitische Demokratisierung verhüllt. Die Ideen der Demokratisierung in Schule und Hochschule sind inzwischen aus der Mode gekommen. Leistung und Konkurrenz liegen im Trend. Doch auch dieser Fortschritt hat seinen Preis: Es ist der Schwund an politisch-staatsbürgerlichem Bewusstsein und an Demokratie-Akzeptanz bei der akademischen Jugend. Auch das ist ein europäisches Phänomen. Die Geltung des Marktes hat sich durchgängig vor das Interesse am parlamentarisch-demokratischen Staat geschoben.
Geschichte wiederholt sich nicht
Geschichte wiederholt sich nicht. Die großen Koalitionen heute und vor vierzig Jahren entstanden aus ganz unterschiedlichen tagespolitischen Bedingungen. Die Aufgaben, die sie zu bewältigen hatten beziehungsweise haben, unterscheiden sich vornehmlich dadurch, dass die Große Koalition unter Kurt Georg Kiesinger ausbauen und expandieren konnte. Damals gingen Reformen mit der Ausweitung des Spielraums der Regierung und Verbesserung der Lebenssituation für die Bevölkerung einher.
Die Koalition unter Angela Merkel muss umbauen und reduzieren. Reformen bedeuten heute nicht unbedingt materielle und ideelle Verbesserungen für die Bürger, und der Spielraum für die Regierung ist eng. Es ist unübersehbar, dass beide Koalitionen zustande kamen, als internationale Strukturveränderungen in Wirtschaft, Wissenschaft, Technik und Industrie eine Krisenstimmung erzeugten. Unsicherheit scheint die Vorbedingung für die Entstehung solcher Kabinette zu sein. Ob sich im Jahr 2007 aus der Unsicherheit eine Aufbruchstimmung ergibt wie 1967, ist noch nicht zu erkennen. Aber die einmal in Gang gesetzten Reformen werden nachfolgende Regierungen weiterführen, denn das Eigeninteresse der Parteien bewirkt, dass die Lebensspannen großer Koalitionen eher klein sind.
Der Verfasser lehrt Neuere Geschichte unter besonderer Berücksichtigung der Zeitgeschichte an der Eberhard-Karls-Universität Tübingen.
Text: F.A.Z., 27.08.2007, Nr. 198 / Seite 8
Bildmaterial: dpa
