EU-Verfassung

Mythos und Wirklichkeit

Von Professor Dr. Udo Di Fabio

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28. September 2004 Wie geht es weiter mit der europäischen Integration? Die Union der 25 Staaten verändert das Gesicht des wirtschaftlich und politisch zusammengewachsenen Europas. Einige schauen ängstlich auf den Zuwachs und fragen sich, ob die Europäische Union noch so funktionieren kann wie gewohnt, ob die neuen Mitgliedstaaten die Integrationskraft der Europäischen Union überspannen, ob nicht der Standortwettbewerb gerade für Deutschland härter wird. Allzu große Sorge ist unbegründet. Die am 1. Mai 2004 hinzugetretenen Staaten sind historisch und kulturell Teil Europas, haben die Voraussetzungen des Beitritts erfüllt. Sie haben sich wirtschaftlich vorbereitet, sind bereit für Rechtsanpassung und Wettbewerb, teilen die Werte Freiheit, Demokratie und Selbstbestimmung, waren mitunter über viele Jahrzehnte der Fremdherrschaft Vorkämpfer und Rückzugsraum dieser Werte. Nicht die kleinliche Sorge um Besitzstände sollte umgehen, sondern eher ein leises Gefühl der Scham, weil es die wohlhabenden Nationen in Europa nicht verstanden haben, so zu wirtschaften, daß heute ausreichend Finanzmittel bereitstehen, um den von der Geschichte kraß benachteiligten Staaten Mittel- und Osteuropas besser dabei zu helfen, eine moderne Infrastruktur aufzubauen.

Die Sorge über den Zuwachs vieler kleiner Staaten hat aber auch die Architekten der EU in Brüssel und in den Regierungszentralen der Hauptstädte zum Handeln gedrängt. Die europäischen Organe, Kommission und Parlament, fürchten um ihre Arbeitsfähigkeit und die Spannungen, die von einer weniger homogenen und finanzstarken Union ausgehen. Die großen Mitgliedstaaten fürchten um ihren Einfluß, wenn das immer noch geltende Prinzip der Staatengleichheit dazu führt, daß die großen, bevölkerungsstarken Staaten von kleinen Mitgliedstaaten in vitalen Fragen wie beispielsweise der Einwanderungspolitik überstimmt werden. Gibt man aber den großen Staaten deutlich mehr Stimmgewicht bei Mehrheitsentscheidungen, beklagen sich die kleinen über ein Direktorium aus Frankreich, Deutschland, Großbritannien und Italien, den alten Großmächten Europas. An diesem Streit ist der erste Anlauf zu einem Vertrag über eine Verfassung für Europa gescheitert.

Warum brauchen wir einen Verfassungsvertrag?

Warum brauchen wir einen solchen Verfassungsvertrag? Drei Elemente sind überragend: der Anspruch, das geltende völkerrechtliche Vertragsrecht der seit fünfzig Jahren gewachsenen Europäischen Gemeinschaften mit den Weihen und der legitimatorischen Kraft einer Verfassung zu versehen, der Anspruch, den Organen der Europäischen Union ein schärfer geschnittenes politisches Gesicht zu geben, und der Anspruch, die EU außenpolitisch als Einheit besser handlungsfähig zu machen.

Gerade der letzte Punkt leuchtet vielen unmittelbar ein. Die Dissonanzen in der Haltung zum Irak-Krieg haben die Notwendigkeit erkennen lassen, die Politik besser abzustimmen und die Vertretung der Europäischen Union nach außen mit mehr Gewicht zu versehen. Dazu soll ein EU-Außenminister beitragen, der vom Europäischen Rat, also den Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten, mit Zustimmung des Präsidenten der Europäischen Kommission ernannt wird. Seine Stellung soll nach Artikel I-27 des Vertragsentwurfs eine starke sein: Er soll die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der Union leiten, Vizepräsident der Kommission werden und zugleich für den Ministerrat handeln, er würde den sogenannten Doppelhut tragen. In der neuen Architektur der Organe der EU würde zudem der Kommissionspräsident weiter aufgewertet: seine Richtlinienkompetenz unterstrichen, sein Recht, sich von Kommissaren zu trennen, gestärkt, seine Verantwortlichkeit vor dem Parlament hervorgehoben. Kurz: Er würde noch stärker als bislang als ein Regierungschef in Erscheinung treten.

Diese Tendenz, dem bundesstaatlichen Vorbild nachzufolgen, ist nicht in allen Mitgliedstaaten gebilligt worden. Der Europäische Rat soll deshalb einen eigenen Präsidenten erhalten, der mit zwei Wahlperioden bis zu fünf Jahren im Amt bleiben kann und die Union vor allem außenpolitisch vertreten soll. Ein solcher Ratspräsident hätte nach dem Vertragsentwurf zwar kaum innere Kompetenzen, könnte aber mittelbar über den Kreis der Staats- und Regierungschefs erheblichen Einfluß erlangen. Mit dieser Fortentwicklung des institutionellen Systems würde die Politik Europas deutlicher personalisiert, allerdings träten drei Köpfe - Kommissionspräsident, Ratspräsident und Außenminister - in einen Wettbewerb, wer sich im Lauf der Zeit als tatsächliches Machtzentrum durchsetzt. Diese institutionelle Konkurrenz ist ungewöhnlich, aber der besonderen Machtlage zwischen stärker werdenden Brüsseler Organen und weiterhin selbstbewußten Mitgliedstaaten am ehesten angemessen.

Hier Kritik anzubringen fällt leicht, sie ist aber unbegründet. Die EU ist ein überstaatlicher Verbund, der politische Herrschaft in einer neuen Art organisiert und schlecht beraten ist, alten Staatsmodellen des 19. Jahrhunderts intellektuell einfallslos zu folgen. Selbstbewußte Staaten und Völker mit langer Geschichte und reichen kulturellen Traditionen wollen sich nicht in das Prokrustesbett alter nationalstaatlicher Bundesstaatsmodelle pressen lassen. Europa findet seine Einheit und seine Form tastend, erprobend, evolutionär. Darin liegt sein Reiz und nicht im plumpen Versuch, dem Vorbild der Vereinigten Staaten zu folgen und den einen, womöglich über Krieg und Frieden entscheidenden mächtigen Europa-Präsidenten zu schaffen.

Warum ein Verfassungsvertrag?

Allerdings bedarf es für solche institutionellen Fortentwicklungen keines Verfassungsvertrages, ebensowenig wie für die Veränderungen der Rechtsinstrumente der Union, die von der Verordnung und der Richtlinie zum europäischen Gesetz und Rahmengesetz umbenannt werden. Eine ganz normale Vertragsänderung wie der inhaltsschwere Maastricht- oder der letzte Nizza-Vertrag reichten aus. Warum also ein Verfassungsvertrag? Die Strategen der europäischen Integration sehen die große Zahl der Mitgliedstaaten und fürchten, daß Vertragsänderungen künftig blockiert werden, wenn an der völkerrechtlichen Grundlage der Union festgehalten werde und deshalb jeder einzelne Mitgliedstaat, zum Teil mit der Unwägbarkeit von Volksabstimmungen, die gemeinsam ausgehandelte Vertragsänderung hindern könne. Das Konventsmodell sollte und soll dazu dienen, die Änderung der Verträge der alleinigen Herrschaft der Mitgliedstaaten und dem Verhandlungsergebnis von Regierungskonferenzen wenigstens faktisch teilweise zu entziehen. Auch das Europa der zwei Geschwindigkeiten war der Versuch, für den Fall voranzukommen, daß einzelne Staaten nicht zustimmen.

Mit dem Begriff „Verfassung“ wird nunmehr ebenfalls der erste Schritt unternommen, sich von dem supranationalen Vertragswerk der Staaten zu entfernen und die Entscheidungsprozesse über das bisherige Primärrecht auf die Ebene der Union zu verlagern, etwa indem einzelne Sachbereiche des Verfassungsvertrages - und zwar womöglich der Europäische Gemeinschaftsvertrag, der Kernbestandteil der geltenden Verträge, im wesentlichen also Teil III des Verfassungsvertragsentwurfs - ohne Ratifikation durch jeden einzelnen Mitgliedstaat abänderbar wären.

Diese Pläne haben sich im Konventsentwurf noch nicht niedergeschlagen, bleiben jedoch in der Diskussion. Sollte das Ratifikationsverfahren auf ernsthafte Hindernisse stoßen, so werden für diesen Fall radikalere Schritte erwogen. Am weitesten gehen diejenigen, die die Unionsbürger quer über die Staatsgrenzen hinweg und nicht jedes Volk für sich zu einer Abstimmung über den Verfassungsvertrag aufrufen und bei entsprechender Mehrheit der europaweit abgegebenen Stimmen ihn als verbindlich erklären wollen. Das wäre ein Bruch mit allen völkerrechtlichen und staatsrechtlichen Bindungen, es wäre - gleich wie kultiviert und wohlklingend eine solche Forderung vorgetragen wird - eine revolutionäre Verfassungsneuschöpfung, die auf einen Schlag die völkerrechtliche Souveränität der Mitgliedstaaten unter sich begrübe.

Ausschluß aus dem politischen Europa?

Nicht ganz so weit gehen die, die - immerhin in durchaus neuem Tonfall - die mutmaßlichen Dissidenten mit der starren Alternative bedrohen, wer nicht zustimme, müsse austreten. Auch diese Zwangsläufigkeit sieht das bisherige Vertragsrecht nicht vor, als politische Empfehlung wirkt sie ausgesprochen wenig integrationsfördernd. Was eigentlich ist von dem feierlichen Bekenntnis zur Demokratie und zu den europäischen kulturgeschichtlichen Wurzeln zu halten, wenn bei plebiszitärer Verweigerung die älteste und wehrhafteste Demokratie der Welt - das Vereinigte Königreich - mit einem Federstrich aus dem politischen Europa ausgeschlossen werden soll? Der Ton verschärft sich in einer abträglichen Weise, weil man mit der übertriebenen Sorge vor der Unübersichtlichkeit einer Union der 25 Staaten und mit der Fixierung auf den Verfassungsvertrag einen Wendepunkt des Schicksals konstruiert hat, der in Wirklichkeit gar nicht besteht.

Warum sollte man nicht abwarten, wie die Integration der neuen zehn gelingt? Die wirtschaftlichen und politischen Probleme Europas liegen ohnehin woanders und können durch eine weitere, stärkere Zentralisierung von Brüssel aus nicht gelöst werden. Vielen Staaten, vor allem Frankreich und Deutschland, gelingt es kaum, ihre Wirtschaft und ihre Bürger vom Ballast jahrzehntelanger staatlicher Interventionen zu befreien, viele Staaten haben es noch nicht annähernd geschafft, die sozialen Sicherungssysteme so zu organisieren, daß in sie neues Vertrauen wächst, die zum Teil besorgniserregende Überschuldung der Staatshaushalte hat man nicht überall im Griff, mit Ausnahme zum Beispiel Frankreichs überaltern die Staaten Europas dramatisch, ohne sich bislang ernsthaft zu einer Politik der wirksamen Familien- und Kinderförderung entschließen zu können. Diese Aufgaben müssen und können in den Mitgliedstaaten erledigt werden, einzelne Staaten wie Irland, Großbritannien oder die Niederlande sind immerhin wieder auf einem wirtschaftlichen Wachstumspfad.

Europa ist nur dann stark und gelassen, wenn die Mitgliedstaaten die richtigen Entscheidungen für Freiheit, wirtschaftliche Prosperität und soziale Gerechtigkeit treffen. Europa hat dafür einen guten Rahmen gesetzt, den des freien Wettbewerbs. Aber es mehren sich Anzeichen, daß diejenigen, die mit ihren Wünschen nach Intervention in die Wirtschaft auf der erschöpften nationalen Ebene kein rechtes Gehör mehr finden, sich auf den Weg nach Europa gemacht haben. Brauchten wir wirklich eine Richtlinie, die auch demjenigen noch staatlichen Schutz gibt, der ganz in freier Entscheidung den billigsten Reiseanbieter wählt und dann nach dessen Konkurs seinen Rückflug selbst bezahlen muß?

Bei nüchterner, nicht ideologischer Betrachtung ist die Europäische Union längst eine feste Größe der politischen Herrschaft in den neuen offenen und integrierten Rechtssystemen Europas. Diese neue Größe bedarf der politischen und rechtlichen Kontrolle in gleicher Weise wie die innerstaatliche Machtausübung. Warum hört man soviel über die Stärkung Europas durch einen Verfassungsvertrag, warum erinnert man sich nicht an die ursprüngliche, die eigentliche Funktion einer Verfassung? Das liberale Bürgertum des frühen 19. Jahrhunderts hat um die Verfassung hart gekämpft, nicht um neue Großstaaten zu gründen, sondern um ihre persönliche Freiheit vor der Intervention des fürstlichen Absolutismus zu verteidigen. Europa stand mit seiner Gewährleistung der Freizügigkeit, mit seinen Grundfreiheiten des Binnenmarktes bislang ganz selbstverständlich auf dieser Seite der Barrikade, gegen protektionistische und wohlfahrts- oder sicherheitsstaatlich allzu akzentuierte Mitgliedstaaten. Doch das Wachstum bürokratischer Politik ist nicht auf die Staaten beschränkt, es kann auch die Europäische Union befallen und verlangt deshalb auch dort nach Formung und Begrenzung. Der Eigensinn der Mitgliedstaaten ist insofern auch ein notwendiges Gegengewicht zum legitimen Gestaltungsanspruch der europäischen Organe.

Ein ernsthafter Versuch des Interessenausgleichs

Ein Verfassungsvertrag, der die machtpolitische Balance und die Freiheitsidee gleichermaßen wahrt, wäre ein Fortschritt. Der Konventsentwurf sollte nicht künstlich zur Schicksalsfrage Europas hochgeredet, aber auch als ernsthafter Versuch des Interessenausgleichs nicht zerredet werden. Radikale Architekten des Systemumbaus und die emphatisch Ungeduldigen können nur Schaden anrichten. Die Kunst der Kooperation, die Einsicht in das Erfordernis der gegenseitigen Abstimmung, der Harmonisierung wo notwendig, und immer wieder Pragmatismus haben die europäische Integration Schritt für Schritt vorangebracht.

Von diesem Erfolgsmodell, das sich durch Rückschläge nie hat beirren lassen und die Institutionen nach Notwendigkeiten und Möglichkeiten gebaut hat, sollte Europa nicht abweichen. Über den Entwurf zu einem Verfassungsvertrag braucht in Deutschland das Volk nicht abzustimmen. Das Grundgesetz bleibt vom Vertrag unberührt. Nur wenn etwas in den Text hineingelesen wird, was nicht in ihm steht, stellen sich Fundamentalfragen der staatlichen Existenz. Der Text ist trotz seiner hochfliegenden Präambel und der peinlichen Selbstdanksagung des Konvents viel nüchterner und pragmatischer, als viele Kommentatoren es wahrhaben wollen.

Aber vielleicht war es doch keine durchweg glückliche Idee, die institutionelle Reform in der Begrifflichkeit der Verfassung zu führen. Die Hoffnung, man werde einen neuen Verfassungsbegriff auch auf fortgeschrittene supranationale Organisationen wie die Europäische Union mit Gewinn übertragen können, scheint zu trügen. Der Begriff der Verfassung ist eben doch vielschichtig, hat ungeahnte Tiefen, mythischen Zauber. Wer das Wort „Verfassung“ sagt, kann sich dem Gründungspathos nicht entziehen, das seit dem amerikanischen Unabhängigkeitskrieg und der Französischen Revolution wirkmächtig ist, aber in unsere Welt eigentlich nicht mehr passen will.

Der traditionelle staatsrechtliche Begriff der verfassunggebenden Gewalt weist hin auf eine ungebundene Urkraft des souveränen Volkes, das sich in kühnem Entschluß eine neue legitime Rechtsordnung schafft. Solche Assoziationen passen schlechterdings nicht zu dem eigentlichen Projekt, der Fortentwicklung der europäischen Verträge: Vereinfachung und politische Akzentuierung der Entscheidungsverfahren, richtige Gewichtung der Interessen größerer und kleinerer Staaten, klarere Abgrenzung von Kompetenzen, Sichtbarmachung des gemeinsamen Wertefundaments. Wer beim pragmatischen Kompromiß versagt und statt dessen leichtfertig solche Urkräfte weckt, könnte das zusammenwachsende Europa zerreißen.

Der Verfasser ist Richter am Bundesverfassungsgericht.



Text: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 7. Juni 2004, Seite 8.

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