Erklär mir die Welt (47)

Warum machen Bund und Länder Schulden?

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09. Mai 2007 Staaten machen Schulden, weil Regierungen ihren Bürgern Wünsche erfüllen wollen - aber dafür ist kein Geld da, oder sie wollen die Kosten ihren Wählern nicht zumuten. Die Schuldenberge reicher Industrieländer wie Deutschland sind keine Folge existentieller Nöte, die gelindert werden müssten. Sie sind Ausfluss einer Politik, die nach dem Motto handelt: „Sofort genießen, später zahlen.“

Dieses Prinzip verlockt nicht nur den kleinen Mann zum Ratenkredit, es funktioniert auch beim Staat. Besonders gut funktioniert es im deutschen Föderalsystem, weil hier Bund und Länder für die Schulden, die jeder von ihnen macht, letztlich gemeinsam haften. Und während der kleine Mann weiß, dass er sich später selber krummlegen muss, um Zins und Tilgung zu leisten, häufen deutsche Regierungen Kredit auf Kredit. Dabei hoffen sie, dass sie nicht mehr im Amt sind, wenn die Zinslast später groß ist und unpopuläre Steuererhöhungen anstehen - oft genug hoffen sie das zu Recht. Die politische Zeche begleichen die Verursacher hoher Defizite nur selten.

Bonität steht bislang außer Zweifel

Solange ein Staat seine Zinsen pünktlich zahlt, ist der Kredit der einfachste, schnellste, kalkulierbarste und politisch gangbarste Weg, an Geld zu kommen. Regierungen müssen nicht nachweisen, wofür sie das Geld brauchen und ob die Projekte, in die sie investieren wollen, wirtschaftlich sinnvoll sind. Kapitalgeber finden sich, solange die Bonität des Landes außer Zweifel steht, solange die Gläubiger also mit gewissenhaftem Schuldendienst rechnen können. Erst wenn Zweifel an der Bonität aufkommen, wird es kritisch: Dann kann der Kapitalmarkt über Nacht sein Vertrauen entziehen und das Land in eine Krise stürzen.

Deutschlands Kreditwürdigkeit steht bisher außer Frage. Wenn sich die Regierungen von Bund und Ländern verschulden wollen, haben sie darum keine Schwierigkeiten, Geldgeber zu finden. Sie brauchen nur die Genehmigung ihrer Parlamente. Dort verfügen sie in der Regel über gesicherte Mehrheiten, so dass der Rahmen für neue Kredite meist zusammen mit dem Haushaltsgesetz eines Jahres beschlossen wird. Probleme tauchen allenfalls dann auf, wenn sich in Koalitionsregierungen die beteiligten Parteien nicht darüber einig sind, wie viel neue Schulden sie aufnehmen wollen.

Steuern erhöhen ist mühsamer

Steuererhöhungen lassen sich dagegen schwieriger durchsetzen. Anders als die Kreditaufnahme kann eine Regierung Steuererhöhungen nicht im Alleingang beschließen - jedenfalls dann nicht, wenn sie auf besonders ergiebige Ertragsquellen wie die Mehrwert- oder die Einkommensteuer zielt. Das Grundgesetz weist das Aufkommen der wichtigsten Steuerquellen Bund und Ländern gemeinsam zu. Daher muss jede Änderung gemeinsam beschlossen werden. Der politische Abstimmungsprozess ist damit ungleich mühsamer als bei einer Kreditaufnahme. Insbesondere den Ländern sind die Hände gebunden: Eine einzelne Landesregierung hat praktisch keine Handhabe, zusätzliches Geld in nennenswertem Umfang rasch über gezielte Steuererhöhungen zu erhalten. Etwas leichteres Spiel hat der Bund. Er kann ohne Zustimmung der Bundesländer beispielsweise einen Zuschlag zur Einkommensteuer oder eine Anhebung der Mineralölsteuer beschließen.

Anders als Kredite lassen sich die Einnahmen aus Steuererhöhungen zudem nicht genau kalkulieren. Wird eine Steuer verschärft, bemühen sich die Steuerzahler auszuweichen. Sie ändern ihr Verhalten: So kann es passieren, dass das Aufkommen nach einer Tabaksteuererhöhung weniger stark steigt als erwartet, weil Raucher die Kosten zum Anlass nehmen, von den Zigaretten zu lassen oder auf Schmuggelware umzusteigen. Manchmal dauert es auch einige Jahre, bis Steuererhöhungen ihre volle Wirkung entfalten. Wenn der Staat nur vorübergehend mehr ausgeben will, etwa um die Folgen einer Naturkatastrophe wie der Jahrhundertflut an der Oder zu decken, dann ist es sinnvoller, Kredite aufzunehmen, als dauerhaft wirksame Steueränderungen zu beschließen.

Der Verursacher haftet nicht allein

Umfragen zeigen, dass die wachsenden Schulden von den Deutschen mittlerweile kritischer beurteilt werden als früher. Trotzdem verlangt es politisch nach wie vor größeren Mut, Steuern zu erhöhen, als neue Kredite aufzunehmen. Das ist verständlich: Die zusätzliche Steuerlast spüren die Bürger sofort, neue Schulden hingegen nicht.

Die deutsche Verfassung begünstigt das Schuldenmachen aber auch, weil sie vorsieht, dass Bund und Länder füreinander einstehen, wenn die Schulden eines Landes oder der Zentralregierung untragbar werden. Im Klartext heißt dies: Für die Folgen übermäßiger Schulden haftet nicht allein der Verursacher, sondern die Gemeinschaft. So fördert die Verfassung kreditfinanzierte Großzügigkeit.

18.158 Euro Schulden pro Kopf

Es ist daher kein Wunder, dass die deutsche Staatsverschuldung seit Gründung der Bundesrepublik eigentlich nur eine Richtung kennt: aufwärts. Im Ergebnis ist ein Schuldenberg von knapp 1,5 Billionen Euro angehäuft worden, das sind 18.158 Euro pro Kopf, jede Sekunde wächst der staatliche Schuldenstand um 1056 Euro. Um die Schulden zu tilgen, müsste Deutschland rund zwei Drittel der Wirtschaftsleistung eines Jahres aufbringen. Getilgt wird allerdings kaum, meist lösen neue Kredite alte ab. Der Zinsdienst allein des Bundes verschlingt heute jeden vierten Euro seiner Steuereinnahmen. Dieses Geld fehlt für Investitionen.

An Versuchen, die Kreditaufnahme politischem Belieben zu entziehen und gesetzlich zu beschränken, fehlt es in Deutschland nicht. Doch die bisher geltenden Regelungen greifen im Ernstfall nicht, weil sie zu schwammig sind oder weil es an Sanktionsmöglichkeiten mangelt. So legt das Grundgesetz in Artikel 115 fest, dass die jährlichen neu aufgenommenen Kredite des Bundes die Ausgaben für Investitionen nicht übersteigen dürfen. Immer wieder aber greifen Bundesregierungen auf die höchst dehnbare Ausnahmeklausel zurück, nach der höhere Schulden „zur Abwendung einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts“ eben doch erlaubt sind.

Keine Sanktionen trotz Vertragsverletzung

Als Euro-Land muss Deutschland zudem Vorgaben des Maastricht-Vertrages beachten, dem zufolge die gesamten neuen Schulden jährlich höchstens drei Prozent der Wirtschaftsleistung ausmachen dürfen, bei guter Konjunktur sollen die Haushalte ohne Schulden auskommen oder Überschüsse erwirtschaften. Diese Vorgabe dient dem Schutz der gemeinsamen Währung, denn überbordende Schulden gefährden den Geldwert. Deutschland verletzt das Schuldenkriterium seit vielen Jahren, ohne dass es zu Sanktionen gekommen wäre. Zwar liegt die Neuverschuldung seit kurzem wieder unterhalb der Drei-Prozent-Schwelle, doch angesichts der blühenden Wirtschaft müsste das Land jetzt eigentlich ganz ohne neue Kredite auskommen.

Wäre es vor diesem Hintergrund nicht besser, das Schuldenmachen ganz zu verbieten und damit jeden Interpretationsspielraum auszuschließen? Es gibt Politiker und Volkswirte, die dies fordern. Abgesehen davon, dass verbotene Dinge oft besonderen Reiz ausüben, erscheint ein Verbot ökonomisch nicht sinnvoll. Schließlich ist es bisweilen durchaus gerechtfertigt, die Kosten eines Vorhabens über mehrere Generationen zu verteilen, wenn es mehreren Generationen nutzt. Das beste Beispiel ist sicherlich die deutsche Wiedervereinigung. Doch auch für andere Investitionen, etwa eine große Rentenreform, sollte ein Land die Möglichkeit haben, Kredit aufzunehmen.

Bildmaterial: ddp, DIETER RÜCHEL, dpa, F.A.Z., REUTERS

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