Von Reinhard Müller, Karlsruhe
Der Bundesadler als Marionette: Im äußersten Fall die Beteiligung an der EU verweigern, sagt Karlsruhe
30. Juni 2009 „Das Grundgesetz sagt ja zu Lissabon.“ Das hob der Vorsitzende des zweiten Senats des Verfassungsgerichts, Andreas Voßkuhle, am Mittwoch hervor. Doch dem folgt ein deutliches Aber. Der Zweite Senat macht deutlich, wo die Grenzen weiterer Integration liegen. Dafür reicht auch ein Blick in das Grundgesetz und in die bisherige Karlsruher Rechtsprechung. Aber in dieser absichtsvollen Klarheit sind die tragenden Elemente staatlicher Souveränität noch nicht dargelegt worden - schließlich ist ja auch die europäische Integration seit dem Vertrag von Maastricht weiter fortgeschritten.
Das jedem Bürger zustehende Recht auf gleiche Teilhabe an der demokratischen Selbstbestimmung ist Grundlage der Verfassungsbeschwerden. Dieses Recht kann auch dadurch verletzt werden, dass die Organisation der Staatsgewalt so verändert wird, dass der Wille des Volkes sich nicht mehr wirksam bilden kann und die Bürger nicht mit Mehrheitswillen herrschen können. Das Grundgesetz ermächtigt den Gesetzgeber zwar zu einer weitreichenden Übertragung von Hoheitsrechten auf die Europäische Union - es ist europafreundlich und spricht in seiner Präambel von einem „vereinten Europa“.
Integration nicht unbegrenzt - von Verfassungs wegen
Europa und Tutti Frutti: Alles in den Mixer
Die Ermächtigung zur Integration steht aber unter der Bedingung, dass dabei die souveräne Verfassungsstaatlichkeit und die Identität der Mitgliedstaaten gewahrt bleiben. Ähnlich heißt es im Übrigen im Vertrag von Lissabon, dass die Verfassungsidentität der Staaten geschützt sei. Das Grundgesetz ermächtigt die deutschen Staatsorgane also nicht dazu, Hoheitsrechte derart zu übertragen, dass aus ihrer Ausübung heraus eigenständig automatisch weitere Zuständigkeiten für die Europäische Union begründet werden können.
Freilich sieht auch das Verfassungsgericht, dass jede Einfügung in internationale oder supranationale Organisationen es mit sich bringe, dass sich die geschaffenen Einrichtungen selbständig entwickeln. Ein zur Integration ermächtigendes Gesetz - wie das Zustimmungsgesetz zum Lissabon-Vertrag - kann daher immer nur ein Programm umreißen, in dessen Grenzen dann eine politische Entwicklung stattfindet, die nicht in jedem Punkt vorherbestimmt sein kann. Somit müsse eine „Tendenz zur Besitzstandswahrung“ hingenommen werden. Gleichwohl kann aus Karlsruher Sicht das Vertrauen in die konstruktive Kraft der Integration „von Verfassungs wegen nicht unbegrenzt sein“.
Ausreichender Raum zur Gestaltung der „Lebensverhältnisse“
Aber wann ist die Grenze erreicht? Das lasse sich nicht in Zahlen ausdrücken. Es muss also nicht etwa eine bestimmte Summe von Hoheitsrechten in der Hand des Staates bleiben. Demnach spielt es keine Rolle, wie viel Prozent der in Deutschland geltenden Gesetze aus Brüssel stammen. Vielmehr muss den Mitgliedstaaten ausreichender Raum zur Gestaltung der wirtschaftlichen, kulturellen und sozialen „Lebensverhältnisse“ bleiben. Dies gilt nach Ansicht des Zweiten Senats vor allem für den von den Grundrechten geschützten privaten Raum der Eigenverantwortung und der persönlichen und sozialen Sicherheit, „sowie für solche politische Entscheidungen, die in besonderer Weise auf kulturelle, historische und sprachliche Vorverständnisse angewiesen sind und die sich im parteipolitisch und parlamentarisch organisierten Raum einer politischen Öffentlichkeit diskursiv entfalten“.
Dazu zählen etwa die Staatsbürgerschaft, das zivile und militärische Gewaltmonopol, Einnahmen und Ausgaben einschließlich der Kreditaufnahme „sowie die für die Grundrechtsverwirklichung maßgeblichen Eingriffstatbestände, vor allem bei intensiven Grundrechtseingriffen wie dem Freiheitsentzug in der Strafrechtspflege oder bei Unterbringungsmaßnahmen“. Ferner nennt das Gericht auch kulturelle Fragen wie die Verfügung über die Sprache, die Gestaltung der Familien- und Bildungsverhältnisse, die Ordnung der Meinungs-, Presse- und Versammlungsfreiheit oder den Umgang mit dem religiösen oder weltanschaulichen Bekenntnis.
Grenzen beim Strafrecht und der Bundeswehr
Insbesondere dem Strafrecht wird breiter Raum gewidmet. Die Strafwürdigkeit eines bestimmten sozialen Verhaltens sei schließlich „nur eingeschränkt aus europaweit geteilten Werten und sittlichen Prämissen normativ ableitbar“. Die Entscheidung darüber ist demnach in besonderem Maße dem demokratischen Entscheidungsprozess überantwortet. Eine Übertragung von Hoheitsrechten darf in diesem grundrechtsbedeutsamen Bereich „nur für bestimmte grenzüberschreitende Sachverhalte unter restriktiven Voraussetzungen zu einer Harmonisierung führen; dabei müssen grundsätzlich substantielle mitgliedstaatliche Handlungsfreiräume erhalten bleiben“.
Eine ähnlich ausgeprägte Grenze zieht das Grundgesetz für Entscheidungen über den Einsatz der Bundeswehr. Der Auslandseinsatz der Streitkräfte ist außer im Verteidigungsfall nur in Systemen gegenseitiger kollektiver Sicherheit erlaubt - und nur mit Zustimmung des Bundestages. Auch für das Budgetrecht gilt: Nicht jede haushaltswirksame europäische oder internationale Verpflichtung gefährdet die Gestaltungsfähigkeit des Bundestages als Haushaltsgesetzgeber. Entscheidend ist nach der Entscheidung vom Mittwoch aber, dass der Bundestag die Gesamtverantwortung „mit ausreichenden politischen Freiräumen“ für Einnahmen und Ausgaben trägt.
Im äußersten Fall die Beteiligung an der EU verweigern
Auch die Existenzsicherung des Einzelnen ist demnach eine wesentliche Staatsaufgabe. Vorsicht muss die EU künftig auch auf dem Feld der Bildung walten lassen: Die Gestaltung von Schule und Bildung berührt, „wie das Recht der familiären Beziehungen und Entscheidungen über Fragen der Sprache und der Einbeziehung des Transzendenten in das öffentliche Leben, in besonderem Maße gewachsene Überzeugungen und Wertvorstellungen, die in spezifischen historischen Traditionen und Erfahrungen verwurzelt sind“.
Dass Deutschland nur Mitglied einer demokratischen EU sein darf, ergebe sich ebenfalls aus dem Grundgesetz. Karlsruhe schiebt noch eine Warnung hinterher: Sollte im Verlauf der europäischen Integration ein „Missverhältnis zwischen Art und Umfang der ausgeübten Hoheitsrechte und dem Maß demokratischer Legitimation“ entstehen, so müsse die Bundesrepublik das ändern - „und im äußersten Fall sogar ihre weitere Beteiligung an der Europäischen Union verweigern“.
Stärkung parlamentarischer Mitwirkung
Aber die Europäische Union nach dem Vertrag von Lissabon entspricht in Karlsruher Augen demokratischen Grundsätzen, gerade weil sie bisher „nicht staatsanalog aufgebaut ist“. Die Europäische Union bleibe auch als Verbund mit eigener Rechtspersönlichkeit das Werk souveräner demokratischer Staaten.
Prekär wird es, wenn dieser Verbund auf diesem sensiblen Gebiet der Innen- und Rechtspolitik nunmehr mit Mehrheit entscheiden kann. Schon in seinem Maastricht-Urteil hatte das Bundesverfassungsgericht darauf hingewiesen, dass in der „dritten Säule“ nur einstimmig entschieden und durch diese Beschlüsse kein in den Mitgliedstaaten unmittelbar anwendbares und Vorrang beanspruchendes Recht gesetzt werde. Deshalb wird hier die parlamentarische Mitwirkung gestärkt. Überall dort, wo durch schwammige Klauseln im Vertrag von Lissabon Kompetenzverluste drohen, gibt das Verfassungsgericht eine enge Auslegung vor - und es fordert konkrete Mitwirkungsrechte des deutschen Parlaments.
Text: F.A.Z.
Bildmaterial: Ivan Steiger
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