Von Professor Dr. Georg Nolte
13. Februar 2008 Kosovarische Politiker haben angekündigt, in Kürze einen unabhängigen Staat Kosovo auszurufen. Westliche Staaten scheinen entschlossen zu sein, diesen Staat dann anerzukennen. Das wirft schwierige politische und rechtliche Fragen auf - auch wenn in Serbien gerade ein EU-freundlicher Präsident gewählt worden ist.
Ein Staat kann dadurch entstehen, dass sich ein Teil eines Staates effektiv lossagt und von der Staatengemeinschaft als unabhängiger Staat anerkannt wird. Das ist im Fall Kroatien geschehen. Ein Trennungsversuch kann aber auch fehlschlagen, etwa wenn nicht genügend Staaten den selbstproklamierten Staat anerkennen und dieser sich nicht allein halten kann. So geschah es im Fall Biafra.
Unklar ist die Lage, wenn ein selbstproklamierter Staat nur von einem Teil der Staatengemeinschaft anerkannt wird und dann eine fragile Existenz fristet. Diese Gefahr besteht im Fall Kosovo. Auf der einen Seite könnte dann der Großteil der westlichen Staaten stehen, auf der anderen Seite Russland, China und andere Staaten mit einer - legitimen - sezessionskritischen Grundeinstellung. Der Fall würde dann auch zum Symbol für die Durchsetzungsfähigkeit der amerikanischen und westlichen Diplomatie.
Eine einseitige Anerkennung des Kosovo würde also politische Probleme schaffen. Aber wäre eine solche Politik auch völkerrechtswidrig? Und würde sie den Wegfall entscheidender völkerrechtlicher Kompetenzen über Kosovo bewirken?
Effektive Herrschaftsgewalt ist entscheidend
Die Anerkennung einer politischen Gemeinschaft als Staat ist nach allgemeinem Völkerrecht grundsätzlich zulässig, wenn diese Gemeinschaft unabhängig von der bisherigen Staatsgewalt effektive Herrschaftsgewalt auf einem bestimmten Gebiet ausübt. Soweit die provisorischen kosovarischen Institutionen Herrschaftsgewalt ausüben, tun sie dies unabhängig von der serbischen Staatsgewalt. Diese Herrschaftsgewalt ist im Vergleich zu derjenigen manch anderer Staaten auch effektiv genug, um als Staatsgewalt anerkannt werden zu können. Es kommt also gar nicht darauf an, ob das Kosovo zusätzlich zu dieser tatsächlichen Möglichkeit zur Sezession auch ein echtes Recht auf Sezession hat.
Westlichen Staaten ist auch dringend davon abzuraten, eine Anerkennung des Kosovo - etwa aus innenpolitischen Gründen - mit einem Recht auf Sezession zu begründen. Ein solches Recht sollte - wenn überhaupt - wegen seiner Anreizwirkung für andere Sezessionsbewegungen nur für akute Extremfälle anerkannt werden. Ein Präzedenzfall Kosovo für ein Recht auf Sezession könnte gefährlich weit interpretiert werden.
Eine andere Frage ist, ob eine Anerkennung des Kosovo mit der Resolution 1244 des UN-Sicherheitsrats aus dem Jahr 1999 vereinbar ist. Diese Resolution sagt nichts über den endgültigen Status des Kosovo, trifft aber Aussagen über die „allgemeinen Prinzipien“ einer „politischen Lösung der Kosovo-Krise“. Diese Lösung würde mittels eines „Interims-Rahmenabkommens“ gefunden werden, welches eine „substantielle Selbstregierung für Kosovo“ im Rahmen der „Prinzipien der Souveränität und der territorialen Integrität der Bundesrepublik Jugoslawien“ vorsehen sollte.
Keine Lösung nach Resolution 1244
Resolution 1244 wollte also mit einer international überwachten Zwischenlösung die politischen Voraussetzungen für eine inhaltlich offene endgültige Lösung schaffen. Eine solche Lösung ist nach jahrelangen Verhandlungen, die insbesondere zum Ahtisaari-Plan führten, nicht erreicht worden. Für eine solche blockierte Situation enthält Resolution 1244 keine klare Vorgabe. Man kann die Resolution so interpretieren, dass sie einen Einigungszwang, mit Serbien oder im Sicherheitsrat, begründet. Man kann sie aber auch so verstehen, dass sie nur ernsthafte Bemühungen aller Beteiligten zum Abschluss eines „Interims-Rahmenabkommens“ verlangt.
Wenn man davon ausgeht, dass Resolution 1244 eine einseitige Anerkennung des Kosovo jetzt nicht mehr verbietet, stellt sich allerdings die weitere Frage, ob diese Resolution dann noch die Rechtsgrundlage für die internationale Sicherheits- und Zivilpräsenz im Kosovo sein kann.
Die westlichen Staaten haben ein erhebliches Interesse am Fortbestand dieser Rechtsgrundlage. Sie sehen sich allerdings mit dem naheliegenden Einwand konfrontiert, dass die Geschäftsgrundlage für die Ermächtigung der internationalen Truppen- und Zivilpräsenz entfällt, wenn die Grundsätze für eine „politische Lösung“ des Konflikts, die in der Resolution vorgesehen sind, nicht mehr beachtet werden.
Im Zweifel weiter Friedenssicherung
Allerdings bleibt der Sicherheitsrat für die Friedenssicherung in einer Region im Zweifel auch dann verantwortlich, wenn sich eine angestrebte Übergangslösung nicht hat erreichen lassen - etwa für den Schutz der Minderheit der kosovarischen Serben. Immerhin hat Resolution 1244 die territoriale Integrität Jugoslawiens/Serbiens nur bis zu dem Interims-Rahmenabkommen anerkannt, während sie die „internationale Zivil- und Sicherheitspräsenz“ für eine sich immer automatisch verlängernde Periode eingerichtet hat, „soweit der Sicherheitsrat nicht anderweitig entscheidet“.
Die These ist also rechtlich vertretbar, Resolution 1244 stehe einer Anerkennung des Kosovo durch UN-Mitgliedstaaten nicht im Wege und würde in diesem Fall auch als Ermächtigung für die internationale Zivil- und Sicherheitspräsenz weitergelten. Diese These kann aber auch mit guten rechtlichen Gründen in Zweifel gezogen werden. So hat etwa der Sicherheitsrat grundsätzlich die Kompetenz selbst zu bestimmen, ob seine früher formulierten Ziele noch erreichbar sind.
Ein echter völkerrechtlicher Vertrag
Zu bedenken ist schließlich die Frage des Werts einer bestreitbaren Rechtsgrundlage für den weiteren Einsatz internationaler Streitkräfte und ziviler Kräfte im Kosovo. Eine bloße Einladung der neuen Regierung des Kosovo wäre kein vollwertiger Ersatz. Dann hinge das Damoklesschwert eines Widerrufs dieser Einladung im Raum. Sicherer wäre es, einen echten völkerrechtlichen Vertrag mit einem neuen Staat Kosovo über die Fortsetzung der internationalen Zivil- und Sicherheitspräsenz zu schließen. Ein solcher Vertrag sollte keine einfache Kündigungsmöglichkeit enthalten. Er sollte auch auf die Sicherheitsratsresolution 1244 verweisen und die Anerkennung von deren Fortgeltung durch das Kosovo bekräftigen.
Deutschland möchte international gern als Hüter des Gedankens einer Weltordnung auf der Grundlage der UN-Charta gelten. Die Glaubwürdigkeit dieser Politik muss leiden, wenn Deutschland den Boden der gesicherten Auslegung des UN-Rechts ohne Not verlässt. Ob im Kosovo Gewalt ausbricht, wenn das Gebiet nicht anerkannt wird, oder ob Verhandlungen nach einer Pause doch wieder sinnvoll sein könnten, ist für Außenstehende schwer zu beurteilen. Immerhin hat der UN-Generalsekretär erklärt, dass die gegenwärtige Situation nicht aufrechterhalten werden könne.
Warnung vor Präzedenzfällen
Einseitige Auslegungen von Sicherheitsratsresolutionen begründen aber Präzedenzfälle, die in anderen Fällen gegen die westlichen Staaten gerichtet werden. Sie schwächen die Handlungsfähigkeit und die Autorität des Sicherheitsrates, welche die westlichen Staaten sonst gern in Anspruch nehmen. Es könnte sich herausstellen, dass die westlichen Staaten um einer kurzfristigen Linderung einer regionalen Spannungslage willen einen Präzedenzfall gesetzt haben werden, der ihnen an anderem Ort noch erhebliche Schwierigkeiten bereiten wird - etwa in Georgien. Es liegt in der politischen Verantwortung der westlichen Regierungen, ob sie eine mit guten Gründen bestreitbare völkerrechtliche Rechtsauffassung zur Grundlage ihrer Politik machen möchten.
Professor Dr. Georg Nolte hat den Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Völkerrecht und Europarecht an der Ludwig-Maximilians-Universität in München inne. Er ist Mitglied der Völkerrechtskommission der Vereinten Nationen und des völkerrechtswissenschaftlichen Beirats des Auswärtigen Amtes.
Text: F.A.Z.
Bildmaterial: dpa
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