Vertrauensfrage vor Gericht

„Das Unglück hat 1983 begonnen“

Von Reinhard Müller

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Die Verfassungsrichter müssen nun entscheiden

08. August 2005 Fest steht bisher nur die Gliederung der mündlichen Verhandlung - und auch die ist erfahrungsgemäß nicht in Stein gemeißelt. Am Dienstag wird vor dem Bundesverfassungsgericht über die Organklagen zweier Abgeordneter gegen Bundespräsident Köhler mündlich verhandelt. An diesem Montag treten die acht Richter des Zweiten Senats zur Beratung zusammen. Bis dahin haben sie das Votum von Berichterstatter Di Fabio gelesen - ob im Urlaub, zu Hause oder im Gericht. Das Votum ist eine Grundlage für die Beratung und die Verhandlung, ein Vor-Urteil, das sich ändern kann.

Man hat sich in Karlsruhe um dieses Verfahren nicht gerissen, schließlich wird das Gericht ohnehin nur auf Antrag tätig. Denn wenn schon von politischen Urteilen des Verfassungsgerichts die Rede ist: Dieses Verfahren ist im besonderen Maße politisch aufgeladen. Zwar ist Di Fabio der Ansicht, daß man jeden Fall rational und mit der juristischen Sonde lösen kann, also auch diesen. Doch in der Öffentlichkeit entsteht bisweilen der Eindruck, als sei der Entscheidungsspielraum der Karlsruher Richter in diesem Fall sehr verengt. Der Streit wird von manchen als so politisch angesehen, daß man den Karlsruher Richtern gleichsam die Kompetenz abspricht, unabhängig zu entscheiden. Wenn der Kanzler erfolglos die Vertrauensfrage stellt und der Bundespräsident nach ausführlicher Abwägung den Bundestag auflöst und im Einklang mit allen großen Parteien Neuwahlen festsetzt, wie kann dann das Verfassungsgericht die drei Verfassungsorgane aufhalten und den Wahlkampf kurz vor der geplanten Neuwahl abbrechen? Kurzum: Es kann nach dieser Lesart nur eine Entscheidung geben: durchwinken.

„Einschätzungs- und Beurteilungskompetenz“

Das kann man ohne weiteres verfassungsrechtlich begründen. Schließlich hat der Bundeskanzler nach dem Urteil von 1983 eine „Einschätzungs- und Beurteilungskompetenz“ in der Frage, ob seine Gestaltungsmöglichkeiten „bei den gegebenen politischen Kräfteverhältnissen im Rahmen des parlamentarischen Regierungssystems erschöpft sind“. Und der Bundespräsident darf nach jener Entscheidung seine eigene Einschätzung nicht an die Stelle der des Bundeskanzlers setzen. Am Ende des Urteils von 1983, das die Auflösung bestätigte, hatte es geheißen: „Der Einschätzung des Bundespräsidenten kann eine andere, die Auflösung verwehrende Einschätzung nicht eindeutig vorgezogen werden; mehr hatte das Bundesverfassungsgericht nicht zu prüfen.“ Auf die Wendung, eine andere Entscheidung könne nicht eindeutig vorgezogen werden, hatte sich auch Köhler in seiner Fernsehansprache bezogen. Was für einen Spielraum soll da das Verfassungsgericht noch haben, zumal es selbst 1983 hervorgehoben hatte, wie sehr es sich in dieser Frage zurücknehmen müsse?

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So kann man es sehen. Man kann freilich auch anderer Ansicht sein - und zwar ebenfalls auf der Grundlage der bisher einzigen Entscheidung zur Vertrauensfrage. Demnach gibt es ein ungeschriebenes Tat- bestandsmerkmal des Artikels 68: Die politischen Kräfteverhältnisse müssen die Handlungsfähigkeit des Bundeskanzlers „so beeinträchtigen oder lähmen, daß er eine vom stetigen Vertrauen der Mehrheit getragene Politik nicht sinnvoll zu verfolgen vermag“. Der Bundeskanzler soll das Verfahren „nur anstrengen dürfen, wenn es politisch nicht mehr gewährleistet ist, mit den im Bundestag bestehenden Kräfteverhältnissen weiterzuregieren“. War das wirklich der Fall, als die Landtagswahl in Nordrhein-Westfalen verlorenging? Oder hat der Bundeskanzler nun einfach eine neue Legitimationsgrundlage im Bund einfordern wollen, nachdem ein Bundesland nicht in seinem Sinne abgestimmt hat?

Was, wenn Vertrauen nicht mehr Vertrauen heißt?

Vor mehr als 20 Jahren hatte das Verfassungsgericht eine Auslegung verworfen, die dem Kanzler gestattet, die Vertrauensfrage „zum geeignet erscheinenden Zeitpunkt“ negativ beantworten zu lassen, mit dem Ziel, die Auflösung des Bundestages zu betreiben. „Besondere Schwierigkeiten“ in der laufenden Legislaturperiode rechtfertigen demnach eine Vertrauensfrage mit folgender Auflösung des Parlaments nicht.

Schwierigen Aufgaben hätten sich Bundeskanzler, Bundesregierung und Bundestag nach besten Kräften zu stellen; das folge aus ihrer Verpflichtung auf das Gemeinwohl. Und wenn das stetige Vertrauen nach Schröders Ankündigung entfallen gewesen sein sollte, warum hat dann der Partei- und Fraktionsvorsitzende Müntefering in der Vertrauensabstimmung Schröder noch einmal des Vertrauens der Fraktion versichert? Was hat es für eine Außenwirkung, wenn Vertrauen nicht mehr Vertrauen heißt?

Die Entscheidung wird nicht einfacher

Es ist ungewöhnlich, daß es zu einem verfassungsrechtlichen Fall nur eine Karlsruher Entscheidung gibt. Es ist damit die Leitentscheidung. Jeder der acht Richter wird sie mittlerweile ebenso kennen wie die Literatur und Neukommentierungen ehemaliger Richter. Somit sind die Richter wohl - trotz der Urlaubszeit - besser auf dieses Verfahren vorbereitet als auf manches andere, in dem es um entlegene Rechtsgebiete mit einer Fülle von Spezialliteratur geht.

Hier hat man schneller eine Meinung. Doch dadurch wird die Entscheidung nicht einfacher. Das liegt auch daran, daß das eine Urteil, das sich schon in den grauen Bänden der Karlsruher Entscheidungssammlung findet, einige Hürden aufstellt - Hürden, über welche die Richter damals selbst nicht gesprungen sind. Denn es gibt einen gewissen Widerspruch zwischen einigen Postulaten in dem Urteil und dem Ergebnis der Entscheidung: Einerseits fordert das Gericht eine instabile Lage, um das Verfahren in Gang zu setzen, andererseits soll die Feststellung dieser Lage in der Hand des Kanzlers liegen, an dessen Einschätzung wiederum die anderen Verfassungsorgane in gewissem Umfang gebunden sind.

Wegweisendes Urteil

Zwar ist das Grundgesetz der Maßstab des Verfassungsgerichts und die Auslegung des Artikels 68 der Ausgangspunkt seiner Prüfung. Und darin steht lediglich, daß der Bundespräsident auf Vorschlag des Bundeskanzlers den Bundestag auflösen kann, nachdem ein Antrag des Kanzlers, ihm das Vertrauen auszusprechen, nicht die Zustimmung der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages gefunden hat. Doch kann der Zweite Senat von heute nicht einfach an dem Urteil seines Vorgängers vorbeigehen. Zumal alle bisher an dem Verfahren beteiligten Verfassungsorgane sich ausdrücklich auf die Entscheidung von 1983 bezogen haben. Das schließt eine Änderung oder Weiterentwicklung der Rechtsprechung nicht aus, aber der Senat muß sich mit den Windungen jenes Urteils auseinandersetzen. "Das Unglück hat 1983 begonnen", seufzt einer der heutigen Verfassungsrichter.

Damals zeigten sich die unterschiedlichen Ansichten über die Vertrauensfrage in den Sondervoten. Wird der Senat diesmal gespalten sein? Oder erzwingt die besondere Lage eine besondere Geschlossenheit des Senats? Das ist vor allem in dem wohl eher unwahrscheinlichen Fall denkbar, daß die Richter die Neuwahl verhindern - denn dann stünde das Gericht zunächst unter besonderem Legitimationsdruck als das Verfassungsorgan, das der allgemeinen Erwartung nicht gefolgt ist. Auch mancher Richter, der das Verfahren für verfassungsrechtlich zulässig hält, mag das Vorgehen des Bundeskanzlers für stillos halten und ihm vorwerfen, letztlich staatliche Institutionen beschädigt zu haben. Doch sind eben Verstöße gegen Stil und Form nicht notwendigerweise Verfassungsverstöße. Anders ist es bei einem Mißbrauch einer Norm. Den wollte das Verfassungsgericht damals verhindern, und das ist heute nicht anders.

„Stillschweigende Durchbrechung der Verfassung“

Der Vizepräsident und Senatsvorsitzende Zeidler hatte 1983 in einem Sondervotum bekundet, daß die damalige Auflösung des Bundestages jedenfalls nicht mit den vom Bundeskanzler und von den Parteien vorgetragenen Argumenten habe erfolgen dürfen. Denn das laufe darauf hinaus, daß sich politische Führungskräfte des Rechts berühmten, nur aufgrund von politischer Zweckmäßigkeit die Dauer der Legislaturperiode beliebig zu verkürzen.

Das ziele auf eine „punktuelle stillschweigende Durchbrechung der Verfassung“, habe doch Artikel 68 den Zweck, Regierung und Parlament so lange wie möglich in ihrer Funktion zu halten. Doch durfte der Bundespräsident, vor die Wahl des geringeren Übels gestellt, damals auch nach Zeidlers Ansicht den Bundestag auflösen - wegen der erstarkten Rolle des Bundeskanzlers.

Zunächst wird verhandelt

Doch zunächst wird verhandelt: Nach den einführenden Stellungnahmen geht es am Dienstag um den Prüfungsmaßstab des Gerichts, die formellen Voraussetzungen des Verfahrens, die Zulässigkeit „unechter“ Vertrauensfragen, die „materielle Auflösungslage“ und die „gerichtliche Kontrolldichte“. Was aber hat es zu bedeuten, daß für das Ende der mündlichen Verhandlung vor den abschließenden Stellungnahmen der Punkt „Folgen einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts“ vorgesehen ist? Das ist nicht ungewöhnlich, zumal der Blick auf die möglichen Folgen einer Entscheidung zu den Aufgaben eines jeden Richters gehört. Das gilt insbesondere für Verfassungsrichter. Wenn etwa nach einem technisch sauber gelösten Fall als Ergebnis herauskommen sollte, daß auf den Bund oder die Länder finanzielle Lasten zurollen, die sie in Kürze zahlungsunfähig werden lassen, so kann das wohl nicht „recht“ sein.

Man sollte allerdings nicht glauben, daß selbstbewußte Verfassungsrichter etwa schon deshalb die Neuwahl-Entscheidung gutheißen, damit die Parteien das Geld für den Wahlkampf nicht umsonst ausgegeben haben. Die Stimmung des Volkes, wie sie in Umfragen angeblich ermittelt wird, wird in Karlsruhe wohl schon deswegen wenig beeindrucken, weil es sich dabei keinesfalls um eine stabile Größe handelt.

Und wann kommt das Urteil?

Fest steht also noch nicht viel. Immerhin ist klar, wer am Verfahren beteiligt ist: Das sind neben den Abgeordneten als Antragsteller auch die kleinen Parteien, die dem Verfahren beigetreten sind. Ferner sind die Bundesregierung, die durch Innenminister Schily vertreten wird, sowie Bundestag und Bundesrat in Karlsruhe vertreten. Gegner der Organklage ist der Bundespräsident. Horst Köhler wird ebensowenig wie 1983 Karl Carstens vor dem Verfassungsgericht erscheinen. Er schickt - neben einem Prozeßbevollmächtigten - den Chef des Bundespräsidialamtes. Alle Beteiligten werden von erfahrenen Staatsrechtslehrern vertreten, die Regierung sogar von einem, der zugleich ein erfolgreicher Schriftsteller ist: Bernhard Schlink.

Über den Termin zur Verkündung des Urteils wird es erst nach dem Ende der mündlichen Verhandlung Klarheit geben. Der Senat wird sich aber darum bemühen, spätestens bis Ende August oder Anfang September zu entscheiden, um die Zeitspanne bis zum 18. September nicht zu kurz werden zu lassen - dem Termin, an dem nach dem Willen von Bundesregierung, Bundestag und Bundespräsident die Neuwahl stattfindet.

Text: F.A.Z., 08.08.2005, Nr. 182 / Seite 3
Bildmaterial: picture-alliance / dpa, picture-alliance / dpa/dpaweb, picture-alliance/ dpa/dpaweb

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