Die Bundesnetzagentur wird zehn

Wettbewerb im Netz

Von Helmut Bünder

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Am Donnerstag bekommt Agentur-Chef Matthias Kurth Besuch von der Kanzlerin

27. Februar 2008 Protokollarisch betrachtet, hat die Bundesnetzagentur die Nase vorn. Zum zehnjährigen Bestehen am Donnerstag gibt sich Kanzlerin Angela Merkel die Ehre, während sich das Bundeskartellamt bei seiner Fünfzig-Jahr-Feier mit dem Bundeswirtschaftsminister als Festredner bescheiden musste. Auch wenn die Ungleichbehandlung wenig über die politische Wertschätzung aussagt: Die einst als Übergangslösung aus der Taufe gehobene Netzagentur hat sich zu einer festen Größe in der deutschen Wettbewerbsaufsicht etabliert.

Höchstens zehn Jahre hatte der frühere Wirtschaftsminister Günter Rexrodt der damaligen Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post bei ihrer Gründung zugebilligt. Das werde genügen, um das Monopol der Deutschen Telekom zu knacken und die sektorspezifische Regulierung durch die allgemeine Wettbewerbsaufsicht des Kartellamtes zu ersetzen. Rexrodts Prognose ist ein frommer Wunsch geblieben. Weder in der Telekommunikation und noch viel weniger auf dem Postmarkt ist ein sich selbst tragender Wettbewerb in Sicht. In beiden Branchen dominiert mit großem Abstand das frühere Staatsunternehmen; ohne behördliche Eingriffe wären die Anfänge von Konkurrenz schnell wieder dahin. Neue Aufgaben sind hinzugekommen: Mitte 2005 die Kontrolle über die Strom- und Gasnetze, danach die Aufsicht über das Schienennetz der Deutschen Bahn.

Natürliche Monopole

Was die verschiedenen Branchen verbindet, sind ihre natürlichen Monopole. Der Wettbewerb versagt, weil sich der Bau konkurrierender Eisenbahn- oder Hochspannungsnetze nicht rechnet. Deshalb hat der Staat die Versorgung solcher Märkte lange Zeit entweder selbst in die Hand genommen oder, wie in der Energiewirtschaft, Versorgungsgebiete einzelnen Unternehmen übertragen. Netzgebundene Branchen waren Behörden. So arbeiteten sie meistens auch: gemächlich, teuer und ohne Innovationsdruck. Denn das Netzmonopol bescherte dem Betreiber die Alleinherrschaft über die Leistungen, die auf der Infrastruktur erbracht wurden. So sicherte das einheitliche Netz zwar Größen- und Verbundvorteile, doch bei den Kunden kam davon nicht viel an.

Das Netzeigentum der früheren Monopolisten hat die in den neunziger Jahren eingeleitete Liberalisierungspolitik nicht angetastet. Ihr Ordnungskonzept zielt darauf ab, Wettbewerb im Rahmen der bestehenden Netzen zu ermöglichen. Dafür brauchen Konkurrenten den Zugang zur Infrastruktur, und zwar zu technischen Bedingungen und Preisen, die Chancengleichheit mit dem zu Beginn jeweils marktbeherrschenden Netzbetreiber garantieren. Hier das richtige Gleichgewicht zu finden ist eine Gratwanderung zwischen Wettbewerb und sozialverträglichem Umbau der früheren Monopolunternehmen. Die Regulierung ist zudem auf Informationen und die Zusammenarbeit jenes Unternehmens angewiesen, das den Wettbewerb scheut wie der Teufel das Weihwasser. Jeder Eingriff in das alte Monopol erzeugt Widerstand von Gewerkschaften und Politikern, die um Arbeitsplätze und Privilegien fürchten.

Die Telefonpreise sind gefallen, das Porto nicht

Die Kritik, die der Regulierung seitens der Deutschen Telekom und der Gewerkschaft Verdi entgegenschlägt, ist vielleicht der beste Beleg dafür, dass das Konzept in der Telekombranche funktioniert. Billigvorwahlnummern etwa brachten die Telefonpreise schnell ins Rutschen. Bei Auslandsverbindungen und Ferngesprächen hat sich die Netzagentur mittlerweile sogar auf eine nachträgliche Missbrauchsaufsicht zurückgezogen und die Preisvorgaben beendet. Nach dem Dienstewettbewerb auf dem Netz der Telekom beschleunigt sich allmählich auch der Infrastrukturwettbewerb. Der Exmonopolist beherrscht zwar immer noch vier von fünf Festnetzanschlüssen, die Tendenz ist allerdings eindeutig rückläufig.

Trüber sieht es auf dem Postmarkt aus. Erst wurde die Aufhebung des Briefmonopols auf Anfang 2008 verschoben; dann kam der Mindestlohn, der Rivalen auch ohne Monopol in Schach hält. Im schlimmsten Fall wird er sogar die bescheidenen Erfolge wieder zunichtemachen, welche die Regulierungsbehörde erzielt hat, indem sie die Lücken im Monopol konsequent für die Vergabe von Brieflizenzen an alternative Anbieter genutzt hat.

Die Politik unterläuft immer wieder den Einsatz der Netzagentur

Direkte politische Einmischung in die Arbeit der Netzagentur hat es zwar bisher nur einmal gegeben: Im Jahr 2000 verhinderte die Bundesregierung eine Senkung der Portopreise. Doch unterläuft die Politik immer wieder den Einsatz der Netzagentur für mehr Wettbewerb und niedrigere Preise. Beispiel Telekommunikation: Während die Agentur für freie Fahrt auf der Kupferleitung in die Kundenhaushalte kämpft, erschwert der Gesetzgeber ihren Zugriff auf das neue Glasfasernetz und verschafft der Deutschen Telekom so neue Wettbewerbsvorteile. Beispiel Energie: Die Netzagentur setzt eine spürbare Senkung der Netznutzungsentgelte durch, aber die höhere Mehrwertsteuer und Zusatzlasten für Windenergie fressen den Effekt für die Verbraucher wieder auf.

Unter solchen Bedingungen wird die Arbeit der Netzagentur zum Feigenblatt einer verfehlten Steuer- und Wirtschaftspolitik. Die Kanzlerinnen-Visite wäre eine gute Gelegenheit, auch diese Seite der Medaille zur Sprache zu bringen.

Text: F.A.Z., 27.02.2008, Nr. 49 / Seite 11
Bildmaterial: dpa

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