12.09.2008 · Von Konrad Mrusek
Der Emissionshandel hat viele Freunde, wenn es um die Theorie geht. Ökonomen, Wirtschafts- und Umweltverbände loben ihn unisono als das beste und auch kostengünstigste Instrument des Klimaschutzes. Die Politik legt die erlaubte Menge an Kohlendioxid für die Wirtschaft fest und vergibt oder versteigert entsprechende Anrechte, die handelbar sind. Auf diese Weise erhält der Kohlendioxidausstoß einen Preis, der dafür sorgt, dass Unternehmen ihre Produktion umstellen. Doch in der Praxis schwindet die Begeisterung rasch, weil der Handel mit Emissionszertifikaten die Kosten des politisch gewollten Klimaschutzes plötzlich sichtbar macht und Gewinner und Verlierer erkennbar werden. Eine Branche nach der anderen setzt dann ihre Lobbyisten in Bewegung, die - bisweilen durchaus begründet - Ausnahmeregeln fordern.
Zur Zeit sind die Lobbyisten wieder sehr aktiv, denn es wird die dritte Phase des europäischen Emissionshandels vorbereitet. Kommende Woche finden dazu weitere wichtige Beratungen in Brüssel statt. Von 2013 an soll der Klimaschutz erheblich verschärft, die Höchstgrenze der Emissionsrechte also deutlich abgesenkt und ein größerer Teil der Zertifikate nicht mehr verschenkt, sondern versteigert werden. Die neuen Regeln des Emissionshandels, die demnächst in den europäischen Gremien beschlossen werden, sind eine wichtige industriepolitische Weichenstellung - vor allem für Deutschland. Ferner geht es um viel Geld, das dem Staat zufließt. Allein in Deutschland dürften die jährlichen Versteigerungserlöse von jetzt einer Milliarde Euro auf zehn Milliarden Euro steigen. Daher geht es auch um die Frage, ob das Geld eigentlich beim Staat bleiben und für weitere Klimaprogramme verpulvert werden soll - oder ob es über Steuersenkungen an die Bürger zurückfließt.
Der Emissionshandel beeinflusst also nicht allein die Wettbewerbsfähigkeit der Industrie gegenüber außereuropäischen Konkurrenten, für die Kohlendioxid noch kein Kostenfaktor ist. Er führt auch zu einem Verteilungskonflikt zwischen den Branchen: Wer Zertifikate gratis erhält, wegen der Verbesserung der Energieeffizienz aber nicht alle Rechte benötigt oder die Zertifikate in den Preis seiner Produkte einrechnet, macht satte Zusatzgewinne.
Angesichts dieses Kampfes um das Geld könnte der Eindruck entstehen, Klimaschutz hänge davon ab, ob Rechte verschenkt oder verkauft werden. Das ist ein Trugschluss: Über das Ausmaß des Klimaschutzes entscheidet allein die Knappheit der Zertifikate. Darüber bestimmt die Politik. Sie legt fest, wie stark die Emissionen in einer Handelsperiode sinken und damit die Rechte verknappt werden. Damit beeinflusst sie letztlich den Preis der Zertifikate an der Emissionsbörse, der die Grenzkosten der Kohlendioxid-vermeidung anzeigt. Kostet es ein Unternehmen weniger, die Kohlendioxidemissionen selbst zu senken, so wird es dies tun. Ist die Vermeidung teurer, wird es die Rechte verkaufen.
Die Frage, ob man die Emissionsrechte versteigert oder verschenkt, hat also weder etwas mit dem ökologischen Ziel zu tun noch mit der Funktionsfähigkeit des Zertifikatemarktes. Man vermeidet mit dem Verkauf allerdings das Hauen und Stechen der Lobbyisten. Dieses ergibt eine ineffiziente und letztlich eher willkürliche Zuteilung. Außerdem offenbaren Unternehmen in einer Gratisaktion nicht ihre tatsächlichen Reduktionspotentiale. Sie neigen in diesem Fall dazu, technische Möglichkeiten geringer anzusetzen, um möglichst viele Zertifikate zu erhalten. Wer Rechte kaufen muss, kalkuliert dagegen genauer.
Wer Zertifikate kauft, wird versuchen, die Kosten auf die Kunden überzuwälzen. Das ist der Sinn der Übung. Die Umweltkosten, die in der Produktion von Kohlendioxid liegen, sollen sich im Preis niederschlagen, damit sich Konsummuster ändern. Insofern ist der Emissionshandel auch ein ehrliches Instrument des Klimaschutzes, weil er die Mär beseitigt, dass dieser nichts kostet. Der Umbau der Industriegesellschaft auf kohlenstoffarme Verfahren ist teuer, und er muss finanziert werden.
Die Stromerzeuger haben die Kosten schon in der ersten Handelsperiode, die 2005 begonnen hat, auf die Kunden überwälzt, als sie die Rechte noch geschenkt bekamen. Sie haben damit Zusatzgewinne in Milliardenhöhe erzielt. Die Konzerne wurden dafür heftig kritisiert, doch sie haben ökonomisch richtig gehandelt. Denn Zertifikate haben einen Börsenpreis und sind damit Opportunitätskosten. Um diese Zusatzgewinne abzuschöpfen, sollen die Rechte künftig versteigert werden. Dagegen wird eingewandt, dies würde die Strompreise noch mehr erhöhen. Das kann nicht sein, wenn der Strommarkt funktioniert. Die Zertifikate sind schon eingepreist, insofern ist die Versteigerung lediglich eine Verteilungsfrage, nicht aber eine Frage des Strompreises.
Anders ist die Lage der energieintensiven Industrie: Sie kann ihre Klimakosten nicht überwälzen, solange der Emissionshandel eine europäische Insellösung bleibt. Eine Versteigerung wird erst in einem globalen Emissionshandel möglich. Daher sollte man jenen Industriebranchen, die mit ihren Produkten im globalen Wettbewerb stehen, die Zertifikate vorerst weiter gratis abgeben.
