Gastbeitrag Das Gleichgewicht wahren

Staatsbankrotte lösen eine Kettenreaktion aus: in einer zunehmend globalen Ordnung wächst die Bedeutung jedes Akteurs erheblich. Die aktuelle Staatsschuldenkrise lässt jedoch vergessen, dass staatliche Insolvenzen keineswegs ein neues Phänomen sind. Gerade das 19. Jahrhundert wurde nicht zu Unrecht als "Jahrhundert der Staatsbankrotte" bezeichnet. Der Blick zurück zeigt, warum die Akteure die damaligen Staatsbankrotte unter internationaler Kooperation abwickelten, zugleich aber die Schaffung verbindlicher (Rechts-)Regeln scheuten: Sie wollten ihre politische Handlungsfreiheit erhalten und mieden daher die Bindung durch Völkerrecht.

Ab den 1820er Jahren begannen Regierungen und Unabhängigkeitskämpfer Staatsanleihen zu emittieren; infolgedessen stieg die Zahl privater ausländischer Investoren exorbitant an. Der Geldsegen aus London erwies sich allerdings als Büchse der Pandora, denn der Aufnahme der Darlehen folgte oftmals schnell die Insolvenz des Kreditnehmers: Griechenland ging zwischen 1800 und 1900 nicht weniger als fünfmal bankrott, Spanien übertrumpfte Athen mit sieben Insolvenzen, und Venezuela kam immerhin auf sechs. Neben diesen - auch aktuellen - Sorgenkindern lassen sich andere Bankrotteure nennen, beispielsweise Russland, Ägypten oder Guatemala, um willkürlich durch die Kontinente zu streifen. Nachdem gegen Ende des 20. Jahrhunderts die lateinamerikanischen Staaten abermals in Geldnöten steckten, hat die griechische Rachegöttin Nemesis nunmehr Europa fest im Griff: Zunächst kehrte sie dabei an den Olymp zurück.

Die Auswirkungen ihrer Strafe waren und sind indes weit über den insolventen Staat hinaus zu spüren. Gläubigerstaaten griffen zu vielfältigen Mitteln zur Durchsetzung ihrer Forderungen oder der Ansprüche ihrer Staatsangehörigen. Im 19. Jahrhundert reichten diese von der Eröffnung von Zolltarifkriegen, Seeblockaden und Handelsembargos, der Errichtung von internationalen Finanzkontrollen oder Schuldenverwaltungen im insolventen Staat bis zur Anwendung von Gewalt.

Mit der Bombardierung ihrer Küsten müssen Griechenland oder Italien heute nicht mehr rechnen. Stattdessen werden Konzepte wie Eurobonds, der Euro-Rettungsschirm oder die Änderung der EU-Verträge entworfen, eingeführt, geändert oder wieder abgeschafft. Kurz: Im 20. Jahrhundert haben sich nicht nur die internationalen Finanzbeziehungen ausgeweitet und verdichtet, sondern es erfolgte eine institutionelle Verrechtlichung.

Die Existenz von EU, Londoner und Pariser Club sowie des IWF führt freilich zu gänzlich anderen Vorgehensweisen der Gläubigerstaaten, als sie im 19. Jahrhundert praktikabel oder gar vorstellbar gewesen wären. Doch der Art und Weise, in der Gläubigerstaaten auf den Staatsbankrott eines Schuldners reagierten, lagen damals wie heute ähnliche, wenn nicht gar identische Motive zugrunde. Es hat sich lediglich die rechtliche Umsetzung dieser Leitgedanken verschoben.

Im 19. Jahrhundert war insbesondere die britische Regierung in die Durchsetzung finanzieller Forderungen gegenüber Schuldnerstaaten involviert, da die City of London das globale Finanzzentrum darstellte. Ebendiese nach wie vor sensible Betroffenheit der heimischen Finanzwelt motivierte nunmehr auch David Cameron zu seiner isolierten Haltung in Brüssel - die Durchsetzung britischer Interessen sei durch die ausbleibende Beteiligung an europäischer Verrechtlichung am besten gewahrt. Die Involvierung Londons besteht somit freilich immer noch, nur führt sie derzeit verstärkt zu einem Sonderweg, raus aus dem Staatenbündnis. Lord Palmerston hatte bereits 1848 betont, dass es gänzlich dem Ermessen der britischen Regierung obliege, ob sie Maßnahmen gegenüber dem Schuldnerstaat ergreifen wolle. Die Art der Durchführung bestimmte sich insbesondere nach dem völkerrechtlichen Grundsatz der Nichtintervention. Die Interessen variierten von Fall zu Fall; ein elementares Leitmotiv lag indes jeder dieser Entscheidungen zugrunde: die Aufrechterhaltung der balance of power in Europa.

Keine Silbe jedoch von der Aufrechterhaltung der balance of power heute bei Merkel, Sarkozy oder Rehn; Zweck der Abwicklung des griechischen Bankrotts beziehungsweise der Abwendung solcher Entwicklungen in Rom oder Madrid sei vielmehr die Stabilisierung der Eurozone und der Finanzmärkte, ebenso wie die der "Idee Europas".

Zur Stärkung des Friedens

Was aber bedeutet diese Idee? Gehen wir zurück zu den Römischen Verträgen: Neben den finanziellen und wirtschaftlichen Zielen heißt es in der Präambel, der Zusammenschluss der Wirtschaftskräfte solle "zur Erhaltung und Stärkung des Friedens" beitragen. Friedliche zwischenstaatliche Beziehungen können freilich in der Hegemonie einer Großmacht bestehen, ein Mächtegleichgewicht kann somit gerade die Unterdrückung schwacher Staaten verstärken. Umgekehrt kann es aber genauso zwischenstaatliche Beziehungen stabilisieren - und sei es zwischen schwachen und mächtigen Staaten. Merkels und Sarkozys Führungsrolle schafft oder verstärkt daher zwar zunächst Deutschlands und Frankreichs Position in Europa, sie ist jedoch gerade nicht auf eine generelle Hegemonie gerichtet, sondern vielmehr auf die Beibehaltung des zwischenstaatlichen Mächteverhältnisses.

Mit anderen Worten: Auch die europäische Idee basiert auf dem politischen Prinzip der balance of power, obwohl dieses nicht genannt wird. "Machtgleichgewicht" wird negativ konnotiert. Heutige Politiker verwenden lieber positiv besetzte Worte wie "Solidarität" oder "Stabilisierung". Ein Rettungsschirm sieht freilich freundlicher aus als das im 19. Jahrhundert vorherrschende Bild eines Kanonenboots zur Eintreibung von Vertragsschulden. Anders als man vermuten würde, wandten die Gläubigerstaaten jedoch äußerst selten militärische Gewalt gegenüber Schuldnern an. Die veränderten Bezeichnungen täuschen daher darüber hinweg, dass das Ziel einer halbwegs ausgeglichenen Machtverteilung in der Staatengemeinschaft auch im Fall des Bankrotts aufrechterhalten werden muss; allerdings scheinen die politischen Akteure zu glauben, dass Bürger wie Finanzmärkte nur noch positiv klingende Rettungsmaßnahmen ertragen.

Obwohl dem Zusammenschluss zur Heiligen Allianz von 1815 kein langes Leben beschieden war, strebten die Großmächte nach einer politischen Stabilisierung Europas durch die Vermeidung kriegerischer Auseinandersetzungen. Diese Strategie wurde den griechischen Freiheitskämpfern zunächst zum Verhängnis: Aus Angst vor einem revolutionären Flächenbrand in Europa intervenierten Großbritannien, Frankreich und Russland zugunsten der Griechen gegen das Osmanische Reich nicht. Erst als sie - nach der griechischen Staatsgründung - 1833 eine Bürgschaft zugunsten des neuen Königreichs übernommen hatten, mischten sie sich in den kommenden Jahrzehnten wiederholt auf dem Peloponnes ein. Diese Eingriffe blieben allerdings moderat: Handelsembargos und Seeblockaden sowie eine Okkupation der Küstenregion wurden nur zeitweilig eingesetzt. Die Griechen wurden vielmehr zu Nutznießern der Rivalitäten der drei Gläubigerstaaten: Jede Regierung wollte einen steigenden Einfluss der anderen Mächte in Athen verhindern, damit sich die europäische balance of power nicht zu ihrem Nachteil verschob. Griechenland mauserte sich vom Mauerblümchen zur politischen Hauptdarstellerin.

Das übergeordnete Ziel der Aufrechterhaltung des Gleichgewichts führte schließlich dazu, dass sich die drei Gläubigerstaaten auf keine Maßnahmen zur Durchsetzung ihrer finanziellen Forderungen (geschweige denn der ihrer Staatsbürger) einigen konnten. Nach einseitigem Vorgehen Großbritanniens - London beschritt schon damals gern einen Sonderweg - und darauf folgenden Drohungen Russlands einigten sich London, Paris und St. Petersburg 1857 auf die Einrichtung einer internationalen Finanzkontrolle in Athen. Deren Kompetenzen waren allerdings derart beschränkt, dass sie in ihrem Abschlussbericht Griechenland lediglich verschiedene innerstaatliche Schritte zur Sanierung des Haushalts empfahl; deren Verwirklichung erfolgte jedoch nur rudimentär. Letztlich ergriffen Großbritannien, Russland und Frankreich kaum rechtliche oder politische Mittel gegenüber Griechenland, da sie durch eine Strategie der Untätigkeit ihre politischen Beziehungen untereinander am besten sichern konnten.

Die Machtverteilung zwischen Frankreich und Großbritannien, die auf die balance of power auf dem europäischen Kontinent ausstrahlte, verschob sich durch die britische Okkupation Ägyptens nach dessen Insolvenz allerdings nicht zugunsten Londons. Zum einen machten die anderen europäischen Gläubigerstaaten die britische Besetzung von der partiellen Erfüllung der ägyptischen pekuniären Verpflichtungen bis 1887 abhängig, zum anderen manifestierte Paris gleichzeitig seine Herrschaft in Tunis und Marokko - anderen nordafrikanischen Schuldnerstaaten. Die französische und britische Vorgehensweise wurde dauerhaft durch die beiderseits angestrebte Aufrechterhaltung des europäischen Mächtegleichgewichts determiniert.

Die Verfolgung dieses Prinzips erklärt auch die völlig unterschiedliche Abwicklung des osmanischen Staatsbankrotts, der gleichzeitig unter überwiegender Beteiligung derselben Gläubigerstaaten erfolgte. Großbritannien und Frankreich intervenierten nach der Insolvenz der Hohen Pforte 1875/76 jedoch nicht. Dem Vorschlag des italienischen Delegierten auf dem Berliner Kongress, eine zwischenstaatliche Schuldenverwaltung in Konstantinopel einzurichten, folgten sie nicht. Anleger fanden mit ihren verzweifelten Bitten an ihre Regierungen, militärische Maßnahmen zu ergreifen, kein Gehör. Schließlich einigten sich die privaten europäischen Investoren und der Sultan auf die Gründung einer transnationalen Schuldenverwaltung, die das Osmanische Reich 1881 errichtete.

Schulden gewaltsam eintreiben?

Die finanziellen Forderungen ihrer Staatsangehörigen gegen die Hohe Pforte waren für die europäischen Mächte von allenfalls sekundärer Bedeutung. Vielmehr war die Existenz des kranken Mannes vom Bosporus für die Aufrechterhaltung der europäischen balance of power von fundamentaler Relevanz. Dessen Zusammenbruch hätte ein Machtvakuum verursacht, das die russische Expansionspolitik geradezu eingeladen hätte; ein gesamteuropäischer Krieg wäre unvermeidbar gewesen. Dieses vorrangige Ziel, ein politisches Equilibrium herzustellen, führte dazu, dass die Großmächte nur vier Monate nach den drakonischen Vereinbarungen des Vertrags von San Stefano im Berliner Vertrag wesentlich mildere Regelungen vereinbarten. Diese senkten nicht nur die russische Kriegsentschädigung, sondern auch die territorialen Beschneidungen. Sowohl der Sultan als auch der Khedive waren somit Schachfiguren der europäischen Machtpolitik, die wesentlich ein Ziel bezweckte: die Sicherung der europäischen balance of power.

Eine neue Ära begann mit der Abwicklung des venezolanischen Staatsbankrotts. Nachdem die Verhandlungen zwischen den Gläubigerstaaten und Caracas nach dessen Zahlungseinstellung endgültig gescheitert waren, intervenierten Deutschland, Großbritannien und Italien im Dezember 1902 militärisch. Aufgrund dieser Intervention forderte der argentinische Außenminister Drago die Anerkennung eines absoluten Gewaltverbots zur Eintreibung von Vertragsschulden; dieses Postulat ging als Drago-Doktrin in die Geschichte sowie ins geltende Völkerrecht ein. Gläubigerstaaten durften demgemäß erst nach der erfolglosen Durchführung vorgeschalteter Schiedsverfahren militärische Maßnahmen ergreifen.

Diese maßgebliche Wende ist primär auf den signifikant gestiegenen Einfluss der Vereinigten Staaten in den internationalen Beziehungen zurückzuführen. In Fortführung der Monroe-Doktrin von 1823 untersagte Washington grundsätzlich nach wie vor europäische Interventionen auf amerikanischem Boden. Die Verschiebung des Mächtegleichgewichts hatte zur Folge, dass die europäischen Gläubigernationen einer partiellen völkerrechtlichen Verrechtlichung internationaler Insolvenzstreitigkeiten zustimmten, um dadurch die balance of power zwischen Europa und Amerika sicherzustellen.

Der Zweck der Aufrechterhaltung eines Mächtegleichgewichts, friedliche zwischenstaatliche Beziehungen zu gewährleisten, liegt letztlich auch den derzeit hastig durchgeführten Maßnahmen zugrunde. Sei es die Einführung von Eurobonds, die Gründung beziehungsweise Hebelung des Rettungsschirms oder die Änderung der EU-Verträge - sie alle bezwecken die Stabilisierung der Europäischen Union: in Bezug auf ihre gemeinsame Wirtschaft, Politik und Idee. Angela Merkels Betonung der "historischen Verpflichtung" der Verteidigung und des Schutzes des europäischen Einigungswerks, um jahrhundertelangen Hass und Blutvergießen zu beenden, ist ein Hinweis auf nichts weniger als die Friedensidee. Auch die maßgebliche Involvierung des IWF impliziert dieses Streben: Seine Kreditvergabe an klamme Mitgliedstaaten und die sich daran anschließende Haushaltsüberwachung bezweckt somit ebenfalls die Befriedung internationaler Beziehungen.

Welche Lehren können wir nun also aus der Vergangenheit ziehen? Staatsbankrotte sind kein einmaliges Phänomen, sondern treten in Zyklen auf; je enger die zwischenstaatliche Vernetzung ist, desto erheblicher sind die Auswirkungen über die Landesgrenzen hinaus zu spüren. Spätestens seit der Einführung der Währungsunion kam es in Europa daher zu einer elementaren Verdichtung finanzieller Interessen, Beziehungen und gegenseitigen Abhängigkeiten. Die finanziellen Erfahrungen der Vergangenheit, insbesondere seit dem 19. Jahrhundert, verbunden mit der politischen Entwicklung seit dem, schufen die Notwendigkeit, nicht mehr nur einzelne Bankrotte abzuwickeln, sondern künftige zu vermeiden. Inwieweit dies freilich gelingt, vermag nur die Zukunft zu zeigen. Man könnte aber erwägen, ob nicht die Verdichtung der zwischenstaatlichen Verhältnisse, etwa in engen Verbünden mit gemeinsamer Währung, die Schaffung einer völkerrechtlichen Konkursordnung nahe legt.

Das Leid, das die Büchse der Pandora für den Schuldner- sowie sukzessive für die Gläubigerstaaten verursacht, kann zum Zeitpunkt des Eintritts des Staatsbankrotts nicht mehr vermieden werden. Allerdings dienen die Maßnahmen der Abwicklung eines Staatsbankrotts der Friedensgöttin Eirene, die einen partiellen Zusammenbruch des Staatensystems durch das politische Prinzip der Aufrechterhaltung der balance of power zu mildern sucht.