Zur Verteilungsdebatte Gerechtigkeit und Wirtschaftspolitik

Ein Gespenst geht um in Deutschland - das Gespenst der sozialen Gerechtigkeit. Schenkt man dem Berliner Historiker Paul Nolte Glauben, droht Deutschland gar eine schleichende "Nordkoreanisierung", die Verdrängung der Freiheit durch ein falsch verstandenes Ideal der Gerechtigkeit (siehe Paul Nolte: Abschied von der Gerechtigkeit).

Steht Deutschland vor einem neuen Verteilungskampf, dem individuelle Freiheitsrechte zum Opfer fallen könnten? Welche Rolle hat die soziale Gerechtigkeit in der bundesdeutschen Wirtschaftspolitik damals wie heute gespielt? Am 29. August 1948 erklärte Ludwig Erhard dem CDU-Parteitag in der britischen Zone sein Credo der Sozialen Marktwirtschaft: "Ich bin zutiefst überzeugt, daß wir die schweren Probleme (...) nur lösen können, wenn es uns gelingt, nicht etwa nur einzelne Schichten zu begünstigen, sondern der Masse unseres Volkes (...) einen würdigen Lebensstandard zu sichern und diesen fortlaufend zu verbessern (...) Ich verlange in letzter Konsequenz gerade von den verantwortlichen Unternehmern, die über den Produktions- und Verteilungsapparat der Volkswirtschaft verfügen, die größten Opfer, die höchste Einsicht und Verantwortung."

Forderungen nach Einkommensgleichheit waren früher radikaler

Erhards Forderung nach unternehmerischer Verantwortung war keinesfalls nur eine zeitbedingte rhetorische Konzession an die marktkritischen Teile der CDU, die 18 Monate zuvor im Ahlener Programm der CDU Nordrhein-Westfalen noch eine Sozialisierung des Steinkohlenbergbaus und der Eisen- und Stahlindustrie gefordert hatten. 1957 zitierte Erhard in seinem Bestseller "Wohlstand für alle" diese Stelle aus seiner Parteitagsrede und erklärte sie auch weiterhin für gültig: "Ich habe nie einen Zweifel darüber gelassen, daß jedes Einzelinteresse seine Rechtfertigung nur dadurch finden kann, daß es geeignet ist, auch dem Interesse des Ganzen zu dienen." Erhard stellte sich damit gegen die neoliberale Idee, dass das Gewinnstreben des Einzelnen automatisch zu einem optimalen Ergebnis für die ganze Gesellschaft führt.

Diese Ausführungen von Ludwig Erhard finden sich auch in der überarbeiteten achten Auflage von 1964, als er bereits Kanzler war und sich den Bundesbürgern vor allem durch seine Maßhalteappelle mitteilte. Auf den ersten Blick gelesen, muten Erhards Maßhalteappelle - vor allem sein berühmter Appell vom März 1962 - wie eine einseitige Verzichtsforderung an die Seite der Gewerkschaften und der Arbeitnehmer an. Erhard stieß sich 1962 an einem zehnprozentigen Lohnabschluss, der vor allem der Lohndrift durch Arbeitskräftemangel geschuldet war. Bei einer nur fünfprozentigen Steigerung der Arbeitsproduktivität drohten eine kräftige Drehung der Lohn-Preis-Spirale und ein signifikanter Anstieg der Inflationsrate, den der Stabilitätspolitiker Erhard verhindern wollte.

Zweistellige Lohnerhöhungen wie diese gehörten nach 1974 der Vergangenheit an. Angesichts der moderaten Lohnerhöhungen der vergangenen zehn Jahre hätte Erhard heute keine Veranlassung, die Tarifpartner zu volkswirtschaftlichem Verantwortungsbewusstsein zu rufen. Die noch immer hohe Sockelarbeitslosigkeit und die Probleme der Beschäftigungssicherung für geringer qualifizierte Arbeitskräfte überzeugten auch radikalere Gewerkschafter, die Tarifpolitik nicht als ein Instrument der Einkommensannäherung, geschweige denn der Einkommensnivellierung zu gebrauchen.

Die Forderungen nach Einkommensgleichheit waren in der bundesdeutschen Politik der siebziger Jahre weitaus radikaler als heute. 1971 beschloss ein Parteitag der SPD, den Spitzensteuersatz auf 60 Prozent und die Körperschaftsteuer auf 58 Prozent zu erhöhen - ein Steuersatz, der selbst die Steuerlast im Hochsteuerland Schweden noch übertraf. Bundeswirtschafts- und Bundesfinanzminister Karl Schiller quittierte diese steuerliche Umverteilungspolitik mit den Worten: "Genossinnen und Genossen, lasst an diesem Punkt bitte die Tassen im Schrank." Dieser Parteitagsbeschluss wurde nur deshalb nicht Realität, weil "Superminister" Schiller die Umsetzung hintertrieb und der Koalitionspartner FDP ein Veto eingelegt hätte. Obwohl Mitte der siebziger Jahre bereits der Höhepunkt klassenkämpferischer Stimmungen in der SPD überschritten war, forderten die damals noch einflussreichen Jungsozialisten auf einem Bundeskongress nicht weniger als eine Begrenzung der Monatseinkommen auf 5000 DM. Eine solche Forderung wird heute nicht einmal von den radikalsten Kräften in der Linkspartei gestellt.

Der Staat regulierte bis 1960 die Mieten für Altbauwohnungen

Man kann nur mutmaßen, wie Erhard die Tatsache beurteilen würde, dass heute eine Million Vollzeitbeschäftigte das Existenzminimum nur mit staatlichen Hilfen nach dem Sozialgesetzbuch II (vulgo Hartz IV) erreichen. Ein staatlich aufgestockter Lohn unterhalb eines existenzsichernden Mindestlohns bedeutet nichts weniger als eine dauerhafte Lohnsubvention zum Vorteil einzelner Arbeitgeber. Von einer derartigen Lohnpolitik hätte sich ein Ordoliberaler wie Erhard, der eine Dauersubventionierung einzelner Branchen und Unternehmen prinzipiell ablehnte, wegen ihres wettbewerbsverzerrenden Charakters wohl mit Grausen abgewandt. Erhard lebte noch in einer Zeit, in der ein Großteil der Arbeitgeber einem Arbeitgeberverband oder einer Handwerksinnung angehörte und sich zur Einhaltung des Tarifgefüges verpflichtete. Dumpinglöhne durch Pseudotarifverträge mit faktisch nicht tariffähigen Pseudogewerkschaften waren ebenso wenig möglich wie die Entstehung eines separaten Arbeitsmarktes für Zeitarbeitskräfte, die arbeitsrechtlich und tariflich Arbeitskräfte zweiter Klasse sind. Während Erhard eine größere Flexibilität des Arbeitsmarktes begrüßt hätte, stand die Umwandlung von regulären Arbeitsverhältnissen in schlechter bezahlte Zeitarbeitsjobs im Widerspruch zur Teilhabe aller Arbeitskräfte am wachsenden Wohlstand in Deutschland - und damit zu Erhards Prinzipien.

Entgegen gelegentlichen Vorstellungen von Zeitgenossen und Historikern richteten sich Erhards Maßhalteappelle nicht nur an die Gewerkschaften. 1962 kritisierte Erhard die Preiserhöhungen von VW als einen fragwürdigen Pakt zwischen der monopolähnlichen Arbeitnehmervertretung IG Metall und dem oligopolistischen Marktführer VW zu Lasten der Verbraucher. Gegen überbordende Einkommens- und Ertragsvorstellungen von Arbeitnehmern und Unternehmern schlug Erhard einen kühnen wirtschaftspolitischen Schritt vor, der die Globalisierung der Gütermärkte vorwegnahm: Eine einseitige Senkung der deutschen Importzölle auf Personenwagen sollte das Preisniveau senken und die Tarifpartner disziplinieren.

Erhards Politik der Sozialen Marktwirtschaft war eine marktwirtschaftliche Politik "mit Adjektiv", von der sich neoliberale Wirtschaftspolitiker wie der tschechische Präsidenten-Ökonom Václav Klaus und Margaret Thatcher immer wieder abgegrenzt haben. Angesichts der uneingeschränkt positiven Besetzung des Begriffs Soziale Marktwirtschaft in der deutschen Öffentlichkeit schrecken deutsche Neoliberale sans phrase wie Friedrich Merz davor zurück, eine "Marktwirtschaft ohne Adjektive" zu postulieren.

Im Unterschied zur neoliberalen Politik der staatlich nicht regulierten Märkte hatte die Soziale Marktwirtschaft eines Ludwig Erhard nie auf regulative Leitplanken verzichtet. Es ist heute kaum vorstellbar, dass der Staat die Mieten für Altbauwohnungen bis 1960 regulierte, um die Mieter bei einer absoluten Knappheit von Wohnraum vor der Ausbeutung durch die Hausbesitzer zu schützen. Wiederaufwertungshypotheken für Haus- und Grundeigentümer sorgten dafür, dass die Hausbesitzer nicht die einseitigen Nutznießer der Währungsreform wurden, während ihre Mieter fast ihr gesamtes Geldvermögen eingebüßt hatten.

Eine Aufhebung der staatlichen Genehmigungspflicht für Strom- und Gastarife bei oligopolistischen Marktstrukturen und faktisch noch immer bestehenden Gebietsmonopolen wäre Erhard fremd gewesen. Für ihn kam die Liberalisierung der Preisbildung erst nach der Schaffung funktionierender Wettbewerbsstrukturen. Erhards kompromisslose Haltung gegenüber einem zu weichen Antikartellgesetz (Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen, GWB) brachte ihn 1955/56 in einen heftigen Gegensatz zum Bundesverband der Industrie und anderen Wirtschaftsverbänden, die ihm seine kompromisslose Wettbewerbspolitik verübelten. Auf Erhards Drängen hob die Bundesregierung die staatliche Preiskontrolle für Eisen, Stahl und Kohle erst auf, als das GWB verabschiedet war. Die nach seiner Meinung zu hohen Preise für Kohle bekämpfte Erhard mit den Mitteln der Handelspolitik: Die zeitweilige Senkung der Zölle für amerikanische Kohle und die vollständige Aufhebung der Mineralölzölle förderten die Konkurrenten der deutschen Bergwerksgesellschaften und verhinderten den Missbrauch von Marktmacht.

Karl Schiller hätte Schwierigkeiten mit Peer Steinbrück

Erhard fand seinen wirtschaftspolitischen Meister im Sozialdemokraten Karl Schiller, der von 1966 bis 1969 Wirtschaftsminister der Großen Koalition war. Während Kanzler Erhard noch im Herbst 1966 fälschlicherweise einen Inflationsanstieg anstatt einer Rezession erwartete, analysierte Schiller die konjunkturelle Lage richtig und bekämpfte die Stagnation mit Investitionsprogrammen. Die erstmalig angewandte antizyklische Ausgabenpolitik des Staates wurde nicht mit höheren Staatsschulden, sondern durch eine Steuererhöhung finanziert. Eine Mineralölsteuererhöhung um drei Pfennig diente zur Finanzierung einer Infrastrukturoffensive in Straßenbau und Nahverkehr.

Schon damals traf die Mineralölsteuererhöhung auch Facharbeiter und kleine Angestellte, die gerade ihr erstes Auto gekauft hatten: teilweise neu, häufiger aber gebraucht. Schiller rief die "Konzertierte Aktion" aus den Spitzenvertretern der Wirtschaftsverbände und der Gewerkschaften zusammen, um die Tarifpartner zur Unterstützung seines wirtschaftspolitischen Wachstumskurses zu verpflichten. Mit allen Mitteln der "moral suasion" gelang es Schiller, die Spitze der Gewerkschaften auf eine stabilitätsorientierte und wachstumsfördernde mäßige Lohnpolitik zu verpflichten. Um jeden Schein einer einseitigen Parteinahme für die Unternehmerseite zu vermeiden, prägte Schiller den Begriff der "Sozialen Symmetrie": Konzessionen der Arbeitnehmer auf dem Tiefpunkt der Rezession sollten durch großzügigere Lohnerhöhungen und zusätzliche Sozialleistungen in konjunkturellen Hochphasen ausgeglichen werden. Schiller wollte die Lohneinkommen und die Sozialleistungen an die Leistungsfähigkeit der Unternehmen und des Staates anpassen, ohne den Anteil der Lohneinkommen am Bruttosozialprodukt zugunsten der Unternehmereinkommen zu verringern. Arbeitgeber und Bundesregierung hielten den Stabilitätspakt ein: 1968 und 1969 erhielten die Arbeitnehmer eine erhebliche Reallohnerhöhung als Ausgleich für ihre lohnpolitische Mäßigung im Krisenjahr 1967. 1969 beschloss der Bundestag die volle Lohnfortzahlung im Krankheitsfall für Arbeiter und erfüllte damit eine alte Forderung der Gewerkschaften.

Schiller war in der SPD der sechziger und frühen siebziger Jahre nicht gerade ein Zentrist und am allerwenigsten ein Linker. In der SPD nach Gerhard Schröder fände sich Karl Schiller links von der Mitte seiner Partei und deutlich links von den Protagonisten der Agenda 2010. Trotz aller Ähnlichkeiten ihres technokratischen Politikverständnisses hätte Schiller sicherlich Schwierigkeiten, seine Positionen bei Peer Steinbrück zu entdecken.

Für eine Volkspartei links von der Mitte ist das glaubwürdige Verkörpern der "Sozialen Symmetrie" eine Lebensnotwendigkeit. Der Armuts- und Reichtumsbericht der Bundesregierung von 2008 zeigt, dass sich die Einkommens- und Vermögensschere unter der (Mit-)Regierung von Sozialdemokraten weiter öffnete. Die Einführung von Hartz IV hätte einen deutlich geringeren Vertrauensverlust in den sozialen Kernwählerschichten der SPD verursacht, wenn die Regierung Schröder/Fischer nicht die Spitzensteuersätze gesenkt und die Gewinne aus dem Verkauf von Unternehmensanteilen von der Steuer befreit hätte.

Die SPD hat klassische sozialdemokratische Positionen geräumt

Erstaunlicherweise werden die Veränderungen im politischen Koordinatensystem der Bundesrepublik von den Massenmedien überwiegend nur verzerrt wahrgenommen. Als der Hamburger Parteitag der SPD im Herbst 2007 einige Härten der Hartz-Gesetze für ältere Arbeitslose milderte, wurde dies als ein Bruch mit der Agenda 2010 und sogar als ein Linksruck der SPD interpretiert. Die sozial- und wirtschaftspolitischen Positionen der SPD haben sich weitaus weniger verschoben als das politische Koordinatensystem der Beobachter, die die SPD weiter links von der Y-Achse verorten als zuvor, obwohl sich ihre Position kaum veränderte. Mit seinem Prinzip der "Sozialen Symmetrie" wäre Karl Schiller heute ein Revisionist an der Agenda 2010.

Der spanisch-amerikanische Politologe Juan Linz entwickelte eine Theorie des politischen Raumes, um zunächst die Durchsetzungschancen extremistischer Parteien in demokratischen Gesellschaften zu erklären. Während CDU und CSU einer demokratisch legitimierten Partei rechts von der Union niemals Räume geöffnet haben, hat sich die Situation links von der Mitte seit 2003 dramatisch verändert. Die SPD räumte klassische sozialdemokratische Positionen und öffnete der PDS/Linkspartei einen Raum im Parteienspektrum, den sie sonst niemals von der SPD erobert hätte. Nach der Bundestagswahl 2002 schien die Transformation der PDS von einer ostdeutschen Regionalpartei zu einer bundespolitischen Partei endgültig gescheitert. Der Rückzug der SPD aus dem linkssozialdemokratischen politischen Raum hätte es der Linkspartei auch unter einem weniger begabten Demagogen als Oskar Lafontaine erlaubt, zum ersten Mal seit 1918 eine demokratisch legitimierte Partei links von der SPD im Parteienspektrum zu installieren.

Man kann die neoliberale Wettbewerbspolitik auf dem Strom- und Gasmarkt kaum in der wettbewerbspolitischen Tradition eines Ludwig Erhard wiedererkennen. Eine Verdreifachung der Gewinne der großen Stromversorger hätte Erhard darin bestätigt, vor einer vollständigen Freigabe der Preise die monopolistische Eigentumsstruktur der Versorgungsnetze und die Oligopolposition der großen Stromversorger bei den Kraftwerkskapazitäten aufzubrechen.

In der Finanzkrise zeigt sich, dass der „Rheinische Kapitalismus“ Zukunft besitzt

Die Liberalisierung des Telekommunikationsmarkts in Deutschland folgte dem britischen Vorbild und war in beiden Ländern für die Unternehmen und für die Kunden erfolgreich. Für die deutschen Privatkunden auf dem Strommarkt zahlte sich die Imitation der angelsächsischen Privatisierungspolitik wegen der wettbewerbsbeschränkenden Angebots- und Eigentumsverhältnisse nicht aus. Die Bundesnetzagentur als wettbewerbsüberwachende Institution wurde erst Jahre nach der Abschaffung der staatlichen Preisaufsicht handlungsfähig.

Bei der Liberalisierung des Wettbewerbs im Schienenverkehr beschritten die Bundesregierungen einen spezifisch deutschen Weg, der deutlich bessere Ergebnisse brachte als die britische Privatisierungspolitik. In Großbritannien war die Privatisierung der Schieneninfrastruktur in das gewinnorientierte Infrastrukturunternehmen Railtrack schon 2001 und nach nur sieben Jahren gescheitert. Die Labour-Regierung Blair/Brown blieb zunächst auf dem Liberalisierungspfad ihrer Vorgänger Margaret Thatcher und John Major. Sie und die britischen Bahnbenutzer mussten die Erfahrung machen, dass sich ein kapitalintensives Infrastrukturnetz in einer Branche mit verhältnismäßig niedrigen Renditen nicht ohne staatliche Investitionszuschüsse und erst recht nicht mit Gewinnmaximierungsinteressen betreiben ließ. Die Zerschlagung des Staatsbetriebs British Rail in regionale Unternehmen förderte zwar den Wettbewerb im Personen- und Güterverkehr, brachte aber für die Kunden erhebliche negative Synergien (Dysenergien) durch unübersichtliche Tarife und schlecht abgestimmte Anschlussverbindungen.

In Deutschland dominiert bis heute die Auffassung, dass der Schienenverkehr eine öffentliche Aufgabe erfüllt und der Staat eine Aufgabenerfüllung im öffentlichen Interesse gewährleisten muss. Diese Dominanz des stakeholder value gegenüber dem shareholder value war der entscheidende Grund, dass die Teilprivatisierung des größten deutschen Schienenverkehrsunternehmens DB erst am Ende der Wettbewerbsliberalisierung stand. Bei der Liberalisierung des Wettbewerbs auf der Schiene stand Deutschland Großbritannien jedoch nur wenig nach. Nach dem Liberalisierungsindex der EU-Kommission hatte die Entwicklung des Wettbewerbs zwischen deutschen Schienenverkehrsunternehmen kaum geringere Fortschritte gemacht. Durch die Ausschreibung des Nahverkehrs mit strikten quantitativen und qualitativen Leistungsanforderungen stellte der Staat einen funktionierenden Leistungswettbewerb im Interesse der stakeholder schrittweise sicher, ohne den Verkehrsunternehmen eine angemessene Rendite zu verweigern. Nur im Personenfernverkehr besitzt die DB noch eine Monopolposition, wo die Aufgabe der staatlichen Preiskontrolle zu einer missbräuchlichen Preisgebung führen könnte. Da die Deutsche Bahn im Personenfernverkehr die geringsten Gewinne von allen Konzernbereichen erwirtschaftet, stand der Übergang zu einer eigenwirtschaftlichen Unternehmenspolitik bislang nicht im Widerspruch zu den legitimen Interessen der Öffentlichkeit.

Vertreter des Bankwesens hielten die strenge deutsche Finanzmarktaufsicht für einen Anachronismus, der sich mit der Globalisierung des Geld- und Kapitalmarktes erledigt habe. Präsident Obamas Ankündigung, die amerikanischen Hypothekenbanken einer landesweiten und strengeren Aufsicht zu unterziehen, belehrt die Kritiker eines Besseren. Die deutschen Gundsätze der Finanzmarktaufsicht haben sich zu einem ordnungspolitischen Exporterfolg entwickelt. Die geplanten Eigenkapitalvorschriften für verbriefte Kredite und eine wirksame Aufsicht über Hedge-Fonds in den Vereinigten Staaten sind die besten Beispiele dafür, dass der "Rheinische Kapitalismus" Zukunft besitzt.