Umweltökonomik Teure Wege zum Energiesparen

Gibt es politische Ziele, die Jürgen Trittin, Angela Merkel und George W. Bush gleichermaßen verfolgen? Tatsächlich, es gibt mindestens eines: "Energieeffizienz plus Kostensenkung gleich Klimaschutz plus Arbeitsplätze". Diese griffige Formel prägte der frühere grüne Bundesumweltminister Trittin 2001. Fünf Jahre später sagte Bundeskanzlerin Merkel (CDU): "Energieeffizienz ist der Schlüssel zu einer nachhaltigen Energiepolitik." Und der amerikanische Präsident Bush kündigte in diesem Jahr an, in seinem nationalen Plan zum Klimaschutz werde "der Einsatz sauberer und effizienter Energietechnologien gefördert". Keine Frage, Energieeffizienz ist en vogue in der energie- und klimapolitischen Debatte.

Unter Energieeffizienz versteht man das Verhältnis der Menge (oder des Wertes) produzierter Güter oder Dienstleistungen zur eingesetzten Energie. Ein Beispiel ist der Wirkungsgrad eines Kohlekraftwerks, der das Verhältnis des erzeugten Stroms zum eingesetzten Brennstoff beschreibt. Ein anderes Beispiel ist die Menge Aluminium, die mit einem bestimmten Stromeinsatz hergestellt werden kann, oder die Beheizung einer Wohnung mit einer bestimmten Wärmemenge. Gesamtwirtschaftliche (makroökonomische) Energieeffizienz bezeichnet das Verhältnis des Bruttoinlandsprodukts zu dem für seine Herstellung benötigten Energieeinsatz.

Energieausnutzung wurde in den vergangenen Jahrzehnten enorm gesteigert

Die Bedeutung von Energieeffizienz für die Verbraucher ist angesichts steigender Energiepreise offenkundig. Tatsächlich ist die Energieausnutzung in der Industrie in den vergangenen Jahrzehnten enorm gesteigert worden. So hat die deutsche Stahlindustrie ihre Energieeffizienz zwischen 1980 und 2000 um 80 Prozent erhöht, in einigen Branchen wie der Chemie liegen die Quoten darüber. Gleichwohl zeigt ein Bericht der Internationalen Energiebehörde (IEA) noch große Energiesparpotentiale in der verarbeitenden Industrie auf: So könnten die Zementhersteller bei unveränderter Produktionsmenge über den Einsatz moderner Technologie zwischen 28 und 30 Prozent der Energie sparen, Papierhersteller immerhin noch 15 bis 18 Prozent. Da rund ein Drittel des Energieverbrauchs und 36 Prozent der Kohlendioxid-Emissionen allein in der verarbeitenden Industrie anfallen, handelt es sich um zentrale Größen für die Energie- und Umweltpolitik. Freilich: Die Einsparungen wurden in der Vergangenheit häufig durch Innovationen der Industrie selbst befördert. Schließlich stellt der Energieverbrauch einen erheblichen Kostenfaktor dar, so dass sich Investitionen in höhere Energienutzung häufig schnell auszahlen. Außerdem ist eine eher kapital- als energieintensive Produktion den Schwankungen der Energiepreise weniger stark ausgesetzt und damit besser planbar.

Ist darüber hinaus eine politische Festlegung auf Effizienzsteigerungen ökonomisch sinnvoll? Auf beiden Seiten des Atlantiks werden immer neue und umfangreichere Forderungen an die Gesetzgeber formuliert, Industrie, Gewerbe und Privathaushalte durch regulatorische Vorgaben zur Steigerung ihrer Energieeffizienz zu verpflichten. Die Europäische Union verfolgt zum Beispiel das Ziel, die gesamtwirtschaftliche Energieausnutzung um 20 Prozent bis 2020 zu erhöhen. Sie begründet dies mit der Schonung der Ressourcen, Klimaschutz und höherer Versorgungssicherheit.

Vor allem Großbritannien und Italien setzen auf staatliche Vorgaben

Tatsächlich verfolgen manche Nationen seit Jahren politische Strategien zur Verbesserung der Energieeffizienz ihrer Volkswirtschaften. Vorreiter dieser Bewegung waren die Vereinigten Staaten. Hier wurden schon in den siebziger Jahren Maßnahmen zur Erhöhung der Energieeffizienz eingeführt. Hintergrund waren die Ölkrisen und das erwachende Umweltbewusstsein. Die heute verbindlichen Regelungen basieren auf dem "National Appliance Energy Conservation Act" von 1987 und den "Energy Policy Acts" von 1992 und 2005. Darin werden Effizienzstandards für verschiedene Kategorien von Haushaltsgeräten festgelegt, darunter Kühl- und Gefrierschränke, Backöfen und Klimaanlagen. Neben diesen Standards ist das sogenannte "Demand Side Management" (DSM) Grundpfeiler der Energieeffizienzregulierung, das 1978 in die allgemeine Strommarktregulierung integriert wurde. Es verpflichtet Energieversorger zu bestimmten Energieeinsparungen, die diese auf verschiedene Weise erreichen können. Dazu gehören technologische Erneuerungen im Kraftwerkspark mit dem Ziel, Wirkungsgrad und Netzmanagement zu verbessern. Die Energieversorger setzen aber auch bei ihren Kunden an, um Stromangebot und -nachfrage besser zu koordinieren. Unternehmen werden mit besonders günstigen Nachtstromtarifen dazu bewogen, energieintensive Produktion in die Nachtstunden zu verlegen, in denen die Haushaltsnachfrage absinkt. Darüber hinaus wenden sich die Energieversorger direkt an Haushalte und Unternehmen: Während sie in den siebziger Jahren vor allem vergünstigte Kredite für energieeffiziente Geräte und bauliche Maßnahmen vergaben, werden hierfür seit den achtziger Jahren auch direkte Beihilfen gewährt. 1990 nahmen 14 Millionen Privathaushalte, 125 000 Handels- und 37 500 Industrieunternehmen an solchen Maßnahmen teil. Ken Gillingham vom Umweltforschungsinstitut "Resources for the Future" in Washington berechnete die dadurch erreichte Energieeinsparung für das Jahr 2000 auf 4,22 Milliarden Gigajoule, knapp sechs Prozent des gesamten Energieverbrauchs ohne Verkehr. Das entsprach einer Kostenersparnis von 2,51 Milliarden Dollar (2002).

In Europa setzen vor allem Großbritannien und Italien in der Umweltpolitik auf staatliche Vorgaben für höhere Energieeffizienz. Die Europäische Kommission will diese Regulierung allgemeinverbindlich machen. Ähnlich wie bei den amerikanischen DSM-Programmen erhalten die Energieversorger, also Elektrizitäts- und Gaslieferanten, in Großbritannien seit den achtziger Jahren Energieeinsparvorgaben, die sie durch effizientere Energieumwandlung oder Maßnahmen beim Endverbraucher erreichen können. Die britische Regierung gab für 2002 bis 2005 eine Energiesparvorgabe von rund einem Prozent pro Jahr vor, bezogen auf den Gesamtverbrauch an Elektrizität und Gas.

Der Markt stellt das optimale Niveau an Energieeffizienz von selbst her

Italien setzt darüber hinaus auf "Weiße Zertifikate". Ähnlich wie in DSM-Programmen erhalten die Unternehmen, typischerweise Energieversorger, eine Vorgabe, Energie einzusparen, wobei ebenfalls verschiedene Maßnahmen bei der Stromerzeugung oder beim Endverbrauch zulässig sind. Alle Energieeinsparungen werden durch eine Behörde zertifiziert. Die am Programm beteiligten Unternehmen können aber wählen, ob sie ihre Einsparverpflichtung selbst erfüllen oder Zertifikate in ausreichender Höhe am Markt erwerben. Dadurch wird die Flexibilität der Energiesparregulierung erhöht. In Italien nehmen die 22 größten Strom- und Gasversorger an dem Programm teil, die entstehenden Kosten dürfen sie auf die Verbraucher umlegen.

Das ist zunächst durchaus ansehnlich. Aus ökonomischer Sicht stellt sich aber die Frage, ob Märkte nicht von alleine für einen effizienten Einsatz von Ressourcen sorgen sollten. Schließlich handelt es sich bei der Primärenergie um knappe Güter, die - gemäß ökonomischer Theorie - entsprechend ihrer Knappheit bepreist werden. Eine erste Antwort auf diese Frage gab 1931 der amerikanische Ökonom Harold Hotelling. Seinem Modell zufolge spiegelt sich die zunehmende Knappheit eines endlichen Rohstoffes in einem ansteigenden Preis wider. Der Einsatz einer endlichen Ressource wird also über die Zeit kontinuierlich teurer, die erreichte Güterverteilung ist die optimal mögliche. John Hartwick ergänzte das Argument 1974 durch den Hinweis, dass steigende Rohstoffkosten zwangsläufig zu einem stärkeren Kapitaleinsatz führen müssen - so wird die Knappheit des Rohstoffs durch Investitionen kompensiert. Mit anderen Worten: Der Markt stellt das optimale Niveau an Energieeffizienz von selbst her. Diese Argumentation war von Beginn an umstritten. Ihre Logik beruht auf der Annahme perfekter Voraussicht: Preisbildung in Märkten berücksichtige alle zukünftige Nachfrage. Gegner dieser Sichtweise wenden ein, dass kurzfristige Profitmaximierung der Marktteilnehmer die Rohstoffpreise bestimme. Auch die empirische Untersuchung des weltweiten Rohstoffverbrauchs durch eine Gruppe von Ökonomen und Ökologen unter der Leitung des Nobelpreisträgers Kenneth Arrow legt nahe, dass der gegenwärtige Rohstoffverbrauch exzessiv, das heißt ineffizient hoch, ist.

Externe Kosten müssen internalisiert werden

Ein weiteres Argument gegen die Effizienz eines unregulierten Energieverbrauchs liefert der Klimaschutz. Ökonomen erfassen das Problem des Klimawandels durch vom Menschen verursachte Emissionen von Klimagasen mit dem Begriff "externe Kosten". Die wirtschaftlichen Akteure berücksichtigen bei ihren Entscheidungen nur die ihnen selbst entstehenden Kosten, die mit dem Umweltschaden entstehenden Kosten für die Allgemeinheit bleiben unberücksichtigt. Schon 1931 schlug der britische Ökonom Arthur Pigou eine nach ihm benannte Steuer vor, um das Problem zu lösen. Diese bürdet dem Verschmutzer die Umweltkosten seines Verhaltens auf, sie werden so in seine Entscheidung einbezogen. Dies ist die ökonomische Begründung für Umweltsteuern, etwa Mineralölsteuern. Ähnlich begründen Ökonomen den Emissionshandel. Hier wird das Recht, eine bestimmte Menge eines Schadstoffs zu emittieren, zertifiziert. Die Zertifikate werden an die Unternehmen ausgegeben, die dann damit handeln. Die Summe aller Emissionsrechte begrenzt den Schadstoffausstoß und damit den Umweltschaden. Natürlich muss staatliche Regulierung Emissionen, die ohne Zertifikate erfolgen, sanktionieren, typischerweise durch Geldstrafen.

Sowohl exzessiver Ressourcenverbrauch als auch externe Kosten sind Beispiele für Marktversagen. Mit diesem Begriff bezeichnen Ökonomen Situationen, in denen der Markt keine effiziente Ressourcenverteilung erreicht. Das ist auch dann der Fall, wenn "asymmetrische Informationen" vorliegen, wenn also beispielsweise ein Mieter nur unzureichend über die Dämmung einer Mietwohnung informiert ist und er damit rechnen muss, dass die Dämmung veraltet ist und die Heizkosten höher sind als im Fall einer modernen Isolierung. Vermieter gut isolierter Wohnungen haben es daher schwer, eine höhere Kaltmiete für diese Investition zu erzielen. Als Folge bleiben Investitionen in Wärmedämmung aus, die Energieeffizienz der Wohnraumnutzung ist dann zu gering. Ökonomen schlagen daher vor, direkt am Marktversagen, in diesem Fall an der asymmetrischen Informationsverteilung zwischen Mieter und Vermieter, anzusetzen. Durch einen Energieausweis erhalten Mieter die notwendigen Informationen über die Qualität der Wärmedämmung. Mieter, die bereit sind, für gut isolierte Wohnungen eine höhere Kaltmiete zu entrichten, werden dies tun, da sie jetzt sicher sein können, Heizkosten zu sparen. Mieter, die durch verändertes Heizverhalten Kosten sparen wollen, werden stattdessen eine weniger gedämmte Wohnung vorziehen. Im Ergebnis steigt die Energieeffizienz der Wohnraumnutzung. Die Politik hat dies erkannt und mit der Einführung des Energieausweises richtig reagiert.

Auch umweltpolitische Ziele sollten zu geringstmöglichen Kosten erreicht werden

Es ist also durchaus sinnvoll, umwelt- und energiepolitische Ziele wie Klimaschutz und Ressourcenschonung durch staatliche Regulierung zu verfolgen. Aber wie geeignet sind dafür Effizienzstandards, Subventionen für Investitionen in Energieausnutzung oder Weiße Zertifikate? Wie soll man beurteilen, ob ein Regulierungsinstrument zur Erreichung eines umwelt- und energiepolitischen Ziels sinnvoll ist oder nicht? Ökonomen verwenden das Konzept der Kosteneffizienz. Im Unterschied zur Energieeffizienz misst Kosteneffizienz die Gesamtkosten pro Einheit ökonomischer Aktivität, wobei sowohl private als auch soziale Kosten berücksichtigt werden. Ein Instrument ist dann vorzugswürdig, wenn es ein Ziel zu geringstmöglichen Kosten erreicht, also kosteneffizient ist.

Das Prinzip der Kosteneffizienz kann mit Hilfe einer relativ einfachen Regel verwirklicht werden. In einer Volkswirtschaft sollte allen Marktteilnehmern der gleiche Anreiz gesetzt werden, einen Schadstoff wie Kohlendioxid einzusparen oder weniger von einer bestimmten Ressource zu verbrauchen. Am besten wird dies erreicht, indem alle Schadstoffemissionen einen einheitlichen Preis erhalten beziehungsweise indem die Knappheit des Rohstoffs allen durch seinen Preis in gleichem Maße signalisiert wird. Wenn jeder Akteur mit den externen Kosten, die seine Emissionen oder sein Ressourcenverbrauch verursachen, in Form eines höheren Preises konfrontiert wird, wird er entweder umweltschädliche Energie durch saubere ersetzen, in Energieeffizienz investieren oder seinen Verbrauch anpassen. Diese Regel basiert auf dem ökonomischen Grundsatz, dass Preise als Knappheitsindikatoren zu verstehen sind.

Kohlendioxid-Steuern oder Zertifikate sind geeignete Instrumente

Kohlendioxid-Steuern oder Zertifikate setzen einen solchen einheitlichen Preis. Sie sind daher geeignete Instrumente im Klimaschutz. Die Verknappung von Förderkonzessionen oder Steuern auf endliche Ressourcen sind effiziente Instrumente, um Ressourcen zu schonen. Effizienzstandards hingegen sind keine effizienten Instrumente der Klima- und Ressourcenpolitik: Sind sie niedrig angesetzt, bewirken sie nichts; sind sie hoch angesetzt, verletzen sie in der Regel das Kriterium der Kosteneffizienz, da sie Geräte und Maschinen in inflexibler Weise verteuern. Standards sind nicht kosteneffizient, weil zwischen den betroffenen Akteuren kein Ausgleich der Knappheitspreise für einen emittierten Schadstoff oder für die genutzte Ressource möglich ist.

Auch DSM-Programme oder Weiße Zertifikate sind nicht zielführend: Sie setzen pauschal auf der Nachfrageseite für Energie an und bieten den Akteuren keinerlei Anreize zum Wechsel des Energieträgers - der Stromverbrauch wird unabhängig vom verwendeten Energieträger und seiner Umweltwirkung bestraft. Darüber hinaus sprechen praktische Argumente gegen nachfrageseitige Effizienzregulierung: Alle Energieeinsparungen müssen genau festgelegt und gerichtsfest gemessen werden. Das ist aufwendig, teuer und fehleranfällig. Schwierig ist es insbesondere, die kontrafaktische Situation zu berechnen, also den imaginären Energieverbrauch, der ohne die Investition des Unternehmens entstanden wäre. Ausufernde Umweltbürokratie ist die Folge. Noch teurer wird diese Energieeffizienzregulierung, wenn sie gleichzeitig mit Emissionszertifikaten eingesetzt wird: Unternehmen und Verbraucher werden doppelt bestraft, ohne dass die Gesamtmenge an Emissionen sinkt.

Kauf-Zuschüsse sind ein besonders ineffizientes Mittel

Ein besonders ineffizientes Mittel des Umwelt- und Ressourcenschutzes sind Subventionen zur Steigerung der Energieeffizienz. Gemeint sind Zuschüsse für Unternehmen oder Bürger beim Kauf energiesparender Geräte oder Maschinen. Man stelle sich etwa vor, dass ein besonders energiesparendes Auto bezuschusst wird. Tatsächlich ist zu erwarten, dass eine Reihe Autokäufer sich aufgrund des reduzierten Preises für das Modell entscheiden. Bezahlt werden muss der Zuschuss freilich auch an jene, die das energieeffiziente Auto ohnehin erworben hätten. Neben diesem Mitnahmeeffekt verzerrt auch der "Rebound-Effekt" die Bilanz der Subvention: Durch die niedrigeren Spritkosten des Autos wird der Fahrer dazu tendieren, mehr zu fahren - die Subvention energiesparender Technologie verpufft also durch eine Nachfragesteigerung.

Empirische Untersuchungen zeigen, dass der Rückschlageffekt die Umweltwirkung der Subvention oft stark verringert, manchmal sogar ganz aufhebt. Dabei kann die relative Energieeffizienz sogar ansteigen, also zum Beispiel der Spritverbrauch pro gefahrenen Kilometer; die umweltrelevanten absoluten Werte von Emissionen oder Ressourcenverbrauch aber verändern sich wenig. Schließlich ist zu beachten, dass jede Subvention aus öffentlichen Haushalten die Erhebung von Steuern voraussetzt, die ihrerseits fast immer zu Verzerrungen des Wirtschaftsgeschehens führen.

Aufgabe des Staates: Marktversagen erkennen und kosteneffizient beseitigen

Abschließend lässt sich sagen, dass Energie ein wichtiger Kostenfaktor für Unternehmen und private Haushalte ist, der angesichts der zurzeit beobachteten und zu erwartenden Preisentwicklungen an Bedeutung gewinnen wird. Unternehmen und Haushalte werden daher verstärkt in bessere Energienutzung investieren. Die Aufgabe des Staates besteht allein darin, das Versagen von Märkten im Umwelt- und Energiebereich zu erkennen und hier mit kosteneffizienten Instrumenten wie Steuern und Zertifikaten gegenzusteuern. Eine höhere Energieeffizienz ist Ergebnis solcher Politik, nicht das Mittel zum Zweck. Die EU wäre gut beraten, die Einführung Weißer Zertifikate auf Eis zu legen. Sie verteuern die Produktion und bewirken wenig. Das zeigt der Blick über den Atlantik: Trotz der hohen ausgewiesenen Energieeinsparungen der vergangenen dreißig Jahre steigerten die Vereinigten Staaten ihren Kohlendioxid-Ausstoß zwischen 1980 und 2006 um 23 Prozent.