Öffentlich-rechtliches Internet? Wo Politiker in der ersten Reihe sitzen

Der Druck auf die Politik steigt: Mit Macht wollen die öffentlich-rechtlichen Sender ihr Angebot im Internet ausweiten – zum Ärger der privaten Konkurrenz und der Kritiker des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. Mit dem Entwurf zur Änderung des Rundfunkänderungsstaatsvertrags gewinnt die Diskussion an Fahrt: Brauchen wir ein öffentlich-rechtliches Angebot im Internet?

Nach den derzeitigen Vorschriften für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk kann dieser „programmbegleitend Druckwerke und Telemedien mit programmbezogenem Inhalt anbieten“. Das hat zu Debatten darüber geführt, was programmbegleitend ist und inwieweit der öffentlich-rechtliche Auftrag eine stärkere Präsenz von ARD und ZDF im Internet erfordert. Hier müssen Medienpolitiker Farbe bekennen: Brauchen wir im Internet öffentlich-rechtliche „Inseln der Qualität“, wie es der rheinland-pfälzische Ministerpräsident Kurt Beck formuliert, oder existiert im Internet kein „Vakuum, das ARD und ZDF füllen müssten“, wie sein bayerischer Kollege Günther Beckstein findet?

Ein öffentliches Gut?

Ein erstes Argument für öffentlich-rechtliches Internet könnten Zweifel an der Leistungsfähigkeit der Marktwirtschaft speziell in der Medienbranche sein: Der Markt, lautet eine traditionelle Begründung für öffentlich-rechtlichen Rundfunk, ist nicht in der Lage, eine optimale Versorgung mit Rundfunk respektive mit dessen Dienstleistungen zu gewährleisten. Das in Zeiten von Pay-TV technisch überlebte Argument, dass Rundfunk ein öffentliches Gut sei, weil die Konsumenten nicht von dessen Nutzung ausgeschlossen werden können, ist auch für das Internet – angesichts vorhandener Bezahlangebote – nicht zutreffend.

Daneben stellen die Verfechter des öffentlich-rechtlichen Rundfunks auf sogenannte Informationsasymmetrien ab: Ein marktwirtschaftliches System, wird argumentiert, sorge nicht für ein Mindestmaß an publizistischer Qualität, da die Konsumenten nicht ausreichend in der Lage seien, die Güte und Wahrheit der ihnen angebotenen Informationen zu beurteilen. Das habe Konsequenzen für die Qualität der angebotenen Informationen: Da die Nutzer des Mediums die Qualität des Produktes nicht beurteilen können, sind sie nicht bereit, für Qualität mehr zu bezahlen. Und da die Produzenten höherwertiger Medieninhalte ihren Aufwand für mehr Qualität deswegen nicht honoriert bekommen, scheiden sie aus dem Wettbewerb aus, es überleben nur Publikationen oder Sendungen minderer Qualität am Markt. Stimmt dieses Argument, müssten im Internet überwiegend Informationen minderer Qualität angeboten werden.

Der Verweis auf die Komplexität ist zu dünn

So plausibel dieses Argument klingt – es ist zu dünn, um ein öffentlich-rechtliches Medienangebot zu rechtfertigen: Zum einen lassen sich nur mit dem Verweis auf die Komplexität eines Produktes nicht umfangreiche Eingriffe in einen Markt rechtfertigen, in vielen anderen Märkten mit komplexen Produkten funktioniert der Preismechanismus auch. Zudem hilft der Wettbewerb der Medien untereinander gegen mangelhafte Qualität einzelner Medien, wenn die Konkurrenz zum schärfsten Kritiker wird. Darüber hinaus verliert das Argument der asymmetrischen Information an Bedeutung, sobald die Rezipienten ein Medium regelmäßig konsumieren – langfristig sind sie durchaus in der Lage, sich ein Urteil über die Qualität des Produktes zu bilden, es sei denn, man unterstellt den dümmsten anzunehmenden Zuschauer. Nicht zuletzt ist es die hart erarbeitete Reputation eines Medienunternehmens, die es zu einem sorgfältigen Umgang mit seinen Informationen anhält. Der Erfolg der Homepages bekannter Marken wie Spiegel.de oder FAZ.NET zeigt, dass genau dies im Internet passiert und funktioniert. Aus dieser Perspektive ist es völlig unverständlich, dass die Öffentlich-Rechtlichen ins Internet drängen – zu einem Zeitpunkt, zu dem dort bereits ein reichliches Angebot an qualitativ hochwertigen Informationen existiert.

Droht eine Meinungsmonokultur?

Ein weiterer Block an Argumenten der Öffentlich-Rechtlichen stellt darauf ab, dass staatliche Eingriffe in die Rundfunkbranche nötig sind, um Wettbewerbsprobleme zu vermeiden. Vor allem der den Medien zugeschriebene Charakter als gesellschaftlich relevante Produzenten von Meinungen erfordert eine aufmerksame Beobachtung der Wettbewerbsverhältnisse, da im Falle einer Monopolisierung des Medienmarktes eine unerwünschte Meinungsmonokultur droht.

Als Bedrohung für diesen Wettbewerb sehen die Verfechter des öffentlich-rechtlichen Internets die Möglichkeit der Medienunternehmen, Informationen, die sich ohne größere Kosten beliebig oft vervielfältigen lassen, extrem billig oder gar kostenlos zu verbreiten und dadurch andere Anbieter vom Markt zu verdrängen. Informationen haben die ökonomische Besonderheit, dass sie sich ohne großen Aufwand leicht reproduzieren lassen – bei Vernachlässigung der Vertriebskosten ist es irrelevant, wie viele Zuschauer oder Zuhörer diese Information konsumieren. Theoretisch legt das die Idee nahe, die Produktion und das Angebot von Informationen unendlich auszuweiten und damit andere Anbieter vom Markt zu drängen.

Grundsätzlich gewinnt dieses Argument mit der Digitalisierung der Medienbranche an Gewicht; insbesondere für die Anbieter von Internet-Informationen. Letztlich ist davon aber fast die gesamte Unterhaltungsindustrie betroffen – Bücher, Musik und sonstige Informationen. Wäre dieses Argument richtig, so müssten wir in diesen Bereichen vermachtete Märkte beobachten – das lässt sich nicht feststellen. Zudem hat dieses Argument nur begrenzte Gültigkeit: Man kann zwar eine Information beliebig oft kopieren, wird aber durch die Nachfrageseite und die Anforderungen der verschiedenen Medien beschränkt. Informationen sind zu verschieden, als dass sie der Logik der industriellen Massenproduktion unterliegen. Natürlich kann man Börseninformationen nahezu ohne zusätzliche Kosten in einem Frauenmagazin publizieren – die Nützlichkeit jedoch ist zweifelhaft. Auch aus dieser Perspektive muss man die Idee des Wettbewerbsversagens in der Medienbranche und damit die Notwendigkeit eines öffentlich-rechtlichen Internet-Auftritts ablehnen.

Der nächste Konkurrent ist nur einen Klick weit entfernt

Ein weiteres Argument für mögliches Wettbewerbsversagen im Rundfunk ist die sogenannte Anzeigen-Auflagen-Spirale: Mit steigender Reichweite eines Mediums steigt dessen Attraktivität für die inserierenden Kunden, weswegen die Werbeeinnahmen steigen. Mit den höheren Werbeeinnahmen macht man das Produkt besser und attraktiver, die Reichweite steigt dadurch – mit entsprechenden Folgen für die Werbeeinnahmen. Am Ende dieses Prozesses steht dieser Idee zufolge ein marktbeherrschendes Unternehmen, das kaum Raum für Konkurrenz lässt. Übertragen auf das Internet, würde dies bedeuten, dass mit steigenden Besucherzahlen auf einer Homepage, sogenannten Clickraten, die Werbeeinnahmen einer Homepage und damit deren Einnahmen steigen – was die Betreiber der Homepage in die Lage versetzt, ihre Homepage zu verbessern und die Clickrate zu Lasten der Konkurrenz zu erhöhen.

So einleuchtend dieses Argument klingt – die Idee, dass ein einziger Anbieter aufgrund seiner Attraktivität alle anderen Anbieter vom Markt fegt, ist nicht plausibel. Je mehr Nutzer eine Internet-Seite anziehen will, um so mehr muss diese sich der Mitte, dem Mediannutzer, zuwenden – um so mehr Raum schafft sie damit für Nischenanbieter, die einer solchen Konzentration entgegenwirken. Wegen der geringen Fixkosten eines Internet-Angebotes und aufgrund der Tatsache, dass der nächste Konkurrent nur einen Klick weit entfernt ist, bietet das Internet wenig Raum für Informationsmonopole – je heterogener das Produkt Information und je größer der Wunsch der Kunden nach Nischenprodukten ist, um so weniger Potential hat die Anzeigen-Clickraten-Spirale. Die geringen Kosten für das Aufsetzen einer Homepage und die Leichtigkeit, mit der die Nutzer die Internet-Seite wechseln können, sprechen für eine wesentlich stärkere Differenzierung des Angebots im Internet und für einen intensiveren Wettbewerb – intensiver als beispielsweise bei Zeitungen.

Ökonomen und Publizisten liegen über Kreuz

Für Ökonomen ist damit die Debatte um das öffentlich-rechtliche Internet am Ende: Aus wirtschaftswissenschaftlicher Perspektive finden sich keine Argumente für einen solchen Auftritt – weswegen dessen Befürwortern nur der Verweis auf die gesellschaftliche Bedeutung der Medien bleibt. Eine dem Wettbewerb ausgesetzte Medienlandschaft, so das Argument, liefert keine hinreichende journalistische Vielfalt und publizistische Qualität – deswegen brauchen wir die öffentlich-rechtlichen Inseln der Qualität. Bei dieser Frage liegen Ökonomen und Publizisten über Kreuz: Aus ökonomischer Perspektive liefert Wettbewerb in der Medienbranche – der dort grundsätzlich funktioniert – genau jene Inhalte, die Konsumenten wünschen. Ökonomisch betrachtet, ist das eine hinreichende Vielfalt in hinreichender Qualität, aber ist das auch aus publizistischer Perspektive befriedigend?

Diese Frage lässt sich klären, indem man die Debatte um die publizistische Vielfalt und Qualität als das begreift, was sie eigentlich ist: eine normative Diskussion. Letztlich geht es bei dieser Debatte um jene Inhalte, von denen man befürchtet, dass sie im Wettbewerb zu kurz kommen, weil sie nicht dem Geschmack der Mehrheit entsprechen, der bei Wettbewerb ja ausreichend bedient wird. Publizistische Vielfalt ist also ein normatives Konzept, das fordert, dass bestimmte Inhalte in den Medien vertreten sein müssen – unabhängig davon, wie stark und von wem diese nachgefragt werden. Das ist die Hauptverteidigungslinie der Befürworter des öffentlich-rechtlichen Internets: Bei Wettbewerb in der Medienbranche entsprechen das Angebot und der Konsum von Mediendienstleistungen nach Art und Umfang nicht dem, was der Staat für richtig und wünschenswert hält.

Hierbei liegt die Betonung vor allem auf politischen Informationen und Kulturbeiträgen, denen per Werturteil eine besondere Bedeutung zugedacht wird. Diese Argumentation ist normativ und paternalistisch: Der Staat soll als wohlwollender Diktator gegen die Präferenzen der Bürger ein Angebot bereitstellen, das von der Allgemeinheit finanziert wird. Folgt man diesem Argument, so spricht dies für ein öffentlich-rechtliches Internet-Angebot; lehnt man hingegen eine Förderung eines Internet-Medienangebotes ab mit der Begründung, dass es hier keinen Handlungsbedarf gibt, so folgt daraus zwingend, dass man auch den öffentlich-rechtlichen Rundfunk hinterfragen muss.

Warum im Internet, aber nicht im Print?

Summiert man die Argumente für ein öffentlich-rechtliches Internet-Angebot, so bleibt eine karge Ernte: Weder Marktversagensaspekte noch Wettbewerbsprobleme rechtfertigen ein Surf-Erlebnis in der ersten Reihe. Letztlich ist es der Wille des Staates, die Marktergebnisse in der Rundfunkbranche in seinem Sinne zu korrigieren, der zu einem staatlichen Eingriff in den Rundfunk und in das Internet führt. Dennoch: Selbst wenn man diese Einmischung des Staates als demokratisch legitimiert betrachtet, erfordert dies keine staatliche Produktion; ein entsprechender Ordnungsrahmen, Subventionen oder ein staatlich finanziertes Angebot aus privater Hand wären ausreichend – andere Länder machen vor, wie das funktionieren kann.

Zudem wirft das Argument, dass der Staat das Informationsangebot verbessern müsse, die Frage auf, warum es ein öffentlich-rechtliches Angebot im Rundfunk und im Internet gib, aber nicht in der Printbranche: Solange es die Informationen sind, denen man eine wichtige gesellschaftliche Funktion zubilligt, ist nicht nachvollziehbar, warum Informationen aus Printmedien nicht ebenfalls diese Bedeutung haben sollen. Wer mit Blick auf mangelnde Qualität der Informationen als Folge des Wettbewerbs einen öffentlich-rechtlichen Rundfunk und ein öffentlich-rechtliches Internet fordert, muss dies auch für die Printmedien fordern – ökonomisch und gesellschaftlich gesehen, gibt es keine Argumente, die eine Ungleichbehandlung dieser Medien rechtfertigen.

Im Gegenteil: Mit Blick auf die ökonomischen Besonderheiten, die man in der Vergangenheit zur Rechtfertigung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks herangezogen hat, muss man konstatieren, dass Zeitungen den Rundfunkmedien hier nicht nachstehen. Ob es um spezifische Besonderheiten in der Produktion, beispielsweise die hohen Fixkosten, geht, um die bereits angesprochenen Informationsasymmetrien oder um die Gefahr einer Anzeigen-Auflagen-Spirale – all diese Argumente treffen für den Zeitungsmarkt ebenso zu wie für die Rundfunkbranche. Und ein kurzer Blick auf die Wettbewerbssituation in der Printbranche zeigt, dass es aus wettbewerbspolitischer Perspektive keine Veranlassung gibt, mit Verweis auf die dortigen Wettbewerbsverhältnisse der Rundfunkbranche eine medienpolitische Extrawurst zu braten. Kurzum: Aus ökonomischer Perspektive gibt es kein Argument für die Ungleichbehandlung von Rundfunk und Printbranche – wer einen öffentlich-rechtlichen Rundfunk finanziert und ein öffentlich-rechtliches Internet fordert, muss auch eine öffentlich-rechtliche Zeitung wollen.

Dieses Argument mit Verweis auf zu hohe Kosten eines öffentlich-rechtlichen Zeitungsangebotes abzutun wäre verfehlt: Zum einen sind die mehr als sieben Milliarden Euro, die jedes Jahr in den öffentlich-rechtlichen Rundfunk fließen, nicht gerade wenig, zum anderen muss es keine staatlich produzierte Zeitung sein – man könnte beispielsweise einzelne Beiträge in den Zeitungen subventionieren. In anderen Staaten werden auf diese Weise Rundfunkbeiträge staatlich gefördert.

Die Öffentlich-Rechtlichen wollen Einfluss und Budget ausweiten

Diese Idee gewinnt um so mehr an Gewicht, wenn man ein weiteres Argument der Befürworter des öffentlich-rechtlichen Internet-Auftritts betrachtet, nämlich dass dieser nötig sei, um die Akzeptanz des öffentlich-rechtlichen Rundfunks zu sichern. Warum nur das Internet, nicht aber die Zeitung mehr Akzeptanz bei den Bürgern schaffen soll, ist nicht einzusehen. Zudem ist dieses Argument auch in anderer Hinsicht problematisch: So muss man fragen, ob ein öffentlich-rechtliches Angebot tragbar respektive notwendig ist, wenn selbst die Verantwortlichen dessen Akzeptanz bezweifeln.

Aber warum könnte die Akzeptanz des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch das Aufkommen des Internets infrage gestellt sein? Da es wohl kaum – jedenfalls nach Lesart der Befürworter des öffentlich-rechtlichen Rundfunks – an den Inhalten liegen kann, muss es der Wechsel des Mediums durch die Nutzer sein: Die Nutzung des Internets geht zu Lasten des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. Akzeptiert man diesen Gedanken, so ist klar, dass das öffentlich-rechtliche Internet-Angebot allenfalls substitutiv sein darf: Wenn sich die Medienkonsumgewohnheiten vom Rundfunk ins Internet verschieben, so muss man dementsprechend weniger Geld für den Rundfunk und mehr Geld fürs Internet ausgeben. Das bedeutet, dass ein Anstieg der Ausgaben für das öffentlich-rechtliche Internet zu Lasten der Ausgaben für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk gehen muss.

Doch das dürfte nicht im Interesse der öffentlich-rechtlichen Anstalten sein: Wie jede große Organisation streben auch die Öffentlich-Rechtlichen danach, ihren Einfluss, ihr Budget auszuweiten – kein Angehöriger von ZDF oder ARD kann Interesse daran haben, sein Unternehmen stagnieren oder gar schrumpfen zu sehen. Ausgestattet mit einer staatlichen Einnahmen- und Überlebensgarantie, muss man keine Risiken und keine Konkurrenz im Internet fürchten, und jeder Bedeutungszuwachs im Internet – selbst wenn er auf Kosten der privatwirtschaftlichen Konkurrenz erfolgt – trägt in sich zugleich die Rechtfertigung für höhere Mittelforderungen und damit noch mehr Einfluss, Posten und Prestige. Beispielhaft dafür ist die jüngste skurrile Debatte darüber, das öffentlich-rechtliche Angebot von Inhalten auch auf Mobiltelefone auszuweiten.

Politiker hätten die erste Reihe auch gern im Netz

Der Politik spielt diese Entwicklung in die Hände: Allen Beteuerungen eines staatsfernen Rundfunks zum Trotz kann man unterstellen, dass die Möglichkeiten der personellen oder gar inhaltlichen Einflussnahme der Politik beim öffentlich-rechtlichen Rundfunk höher sind als bei der privatwirtschaftlichen Konkurrenz. Alleine dem ZDF-Fernsehrat gehören mehrere Bundestagsmitglieder an, daneben Bundes- und Landesminister, Staatssekretäre, Staatsräte, die Generalsekretäre oder Vorsitzenden von Parteien. Mehr als 30 von 77 Mitgliedern des Fernsehrates sind Repräsentanten von Bund, Ländern und Parteien.

Das Resultat: Aus ökonomischer Perspektive ist ein öffentlich-rechtlicher Auftritt im Internet nicht notwendig, aus gesellschaftlicher Perspektive ließe er sich nur rechtfertigen, wenn man den privaten Anbietern unterstellt, dass sie ein minderwertiges Angebot abliefern – aber nur im Internet, nicht in der Printbranche. Eine Begründung dafür dürfte unmöglich sein. Lediglich aus politischer Perspektive erklärt sich, warum Politiker die erste Reihe auch gern im Internet hätten – weil sie dort selbst Platz nehmen wollen. Fragt sich nur, ob die Eigeninteressen der Politik ein guter Ratgeber für eine kluge und ausgewogene Medienpolitik sind.