Essay Auf neuen Kurs nach der Krise

Der heftigste Orkan seit der Weltwirtschaftskrise der dreißiger Jahre ist in den beiden vergangenen Jahren über die Welt gefegt. Die Flaggschiffe der Industriestaaten wie der Entwicklungsländer haben Schlagseite erlitten und konnten den lange währenden Wachstumskurs nicht halten. Die Weltwirtschaft wird übers Jahr gerechnet um voraussichtlich 1,4 Prozent, die der Industriestaaten wird sogar um 3,8 Prozent schrumpfen. Nur durch starkes monetäres und fiskalisches Gegensteuern haben die Finanzminister und Notenbankchefs die Schiffe vor größeren Schäden bewahrt. Manche haben es nicht allein geschafft, den Sturm zu bewältigen. Sie haben sich in den sicheren Hafen supranationaler Hilfe gerettet. Doch welcher Kurs ist nun einzuschlagen? Sind die Schiffe überhaupt noch hochseefähig, und können sie zukünftigen Krisen etwas entgegensetzen?

Noch haben die Konjunkturpakete ihre Wirkung nicht voll entfaltet, und ihre Bedeutung ist umstrittener denn je. Ferner wird noch immer eine Politik des billigen Geldes betrieben, um das langsam aufkeimende Wachstum nicht abzuwürgen. Erste Meldungen zur Konjunkturentwicklung aus den G-7-Staaten Deutschland, Frankreich und Japan werden von manchen als das Ende der Krise gedeutet. Auch Frühindikatoren deuten schon länger auf einen positiven Trend, und die Aktienmärkte haben eine Rally hinter sich, die in den vergangenen Dekaden ihresgleichen sucht. Die Liquiditätslage verbessert sich, Vertrauen kehrt langsam in die Märkte zurück. Jetzt geht es darum, die Interventionen und Lasten der vergangenen Monate abzubauen und Vorkehrungen zu treffen, die das Erreichte stabilisieren und Rückfälle vermeiden.

Drei Ansichten über die Rolle des Staates

Im Zuge der Krise hat sich die Rolle des Staates maßgeblich geändert. Die Erwartungen an den Staat als Problemlöser sind gestiegen. Wie dies in Zukunft weitergehen soll, ist umstritten. Drei Ansichten lassen sich unterscheiden:

Nach der einen ist der Staat als Interventionsinstanz in der Pflicht, jede Anstrengung zu ergreifen, um Unternehmen, die in eine Schieflage geraten sind, zu unterstützen und so Arbeitsplätze und Wohlstand zu sichern. Die öffentlichen Ausgaben können gar nicht groß genug sein, um die Wirtschaft zu stützen und uneingeschränkt als Kreditgeber letzter Instanz zu fungieren. Der Staat übernimmt Aufgaben in allen Gebieten der Wirtschaft, er kauft Anteile maroder Unternehmen und fördert ihren Absatz durch Verkaufsaktionen. Er gilt als omnipotent. Dieser Aufgabe gerecht zu werden ist jedoch nicht nachhaltig und wird zu einer hoffnungslosen Überforderung und Überschuldung führen, so dass dieser Ansatz kaum eine langfristige Option darstellt.

Andere sehen den Staat als Wohlfahrtsmaximierer, der sein Handeln am Wohle aller ausrichtet. Er unterstützt Unternehmen nach ihrer Hilfsbedürftigkeit: die schwachen mehr, die starken weniger. Diese Politik entspricht dem Gerechtigkeitsempfinden mancher Menschen und erfreut sich daher hoher Popularität. Aber nachhaltig ist sie auch nicht, abgesehen davon, dass völlig offen bleibt, in welchem Umfang der Staat tätig werden soll.

Schließlich kann aus der Sicht der modernen Verfassungsökonomik von einem Kontrakt ausgegangen werden: Der Staat schafft Verlässlichkeit, indem er "Eigentumsrechte gegen Steuern" gewährt. Alle anderen Belange, insbesondere die Unternehmensrisiken, verbleiben bei den Individuen.

Diese Aufgabenteilung hat sich seit Jahrhunderten bewährt und hat in der westlichen Welt die Grundlage für Innovation und Wachstum geschaffen. Zur Erörterung der Krise, in der wir uns befinden, ist es aber erforderlich zu differenzieren und hierzu insbesondere die Banken näher zu betrachten. Auch sie beruhen auf staatlich garantierten Eigentumsrechten und privaten Risiken.

Systemstabilität als „öffentliches Gut“

Darüber hinaus unterliegen sie aber mehr oder weniger ausgeprägten systemischen Risiken. Darunter versteht man die Risiken, die sich im Falle der Insolvenz infolge der Kreditverflechtungen wie Dominoeffekte von einer Bank auf die andere übertragen und im Extremfall den ganzen Finanzsektor zum Zusammenbruch bringen.

Systemrisiken sind "öffentliche Übel", oder umgekehrt kann die Systemstabilität als "öffentliches Gut" verstanden werden, zu der eine einzelne Bank von sich aus wenig Antrieb hat etwas beizutragen. Dies sollten die anderen tun, sagt sie sich und kann so als Freifahrer davon profitieren. Dieses Verhalten gilt auch dann, wenn alle Banken zusammen von der Systemstabilität profitieren. Daher reicht der bisherige Kontrakt von "Eigentumsrechten gegen Steuern" nicht aus. Die Erfahrungen aus Bankenkrisen der dreißiger Jahre haben zur Erkenntnis geführt, dass das Bankgewerbe einem Zusatzvertrag von "Systemsicherheit gegen Regulierung" unterworfen werden muss.

In diesem Sinne wurden damals Marktzutrittsschranken für neue Banken verordnet, Grenzen für den Devisenverkehr und Mindestreserven verlangt. Regulierer hatten damit einen guten Überblick über die Marktteilnehmer und die Risiken, die diese eingegangen sind. Dadurch wurden Bankzusammenbrüche vermieden und Systemstabilität auf Kosten des Wettbewerbs gewährleistet. Das System hielt, bis in den siebziger Jahren im Zuge der Globalisierung die Markteintrittsbarrieren allmählich fielen und sich der Wettbewerb zwischen Banken international durchsetzte.

Vertrag: „Systemsicherheit gegen Regulierung“

Dies alles schien durchaus begrüßenswert, da Risiken besser diversifiziert wurden und die Preise für Kredite sanken. Es wurde jedoch versäumt, zeitnah die Regulierung an die neue Marktstruktur anzupassen und die systemischen Risiken zu begrenzen. Mitte der achtziger Jahre wurde den Regierungen dann bewusst, dass die Systemrisiken auf sie selbst zurückfielen, wenn sie die Regulierung vernachlässigten.

Daher legten sie in Zusammenarbeit mit den Banken im Basler Ausschuss für Bankenaufsicht neue Mindestkapitalanforderungen fest, wobei es diese verstanden, die Regelungen so zu gestalten, dass sie nur sehr beschränkt griffen. So gelang es den Banken, unter Hinnahme von Systemrisiken, die sie dem Staat überließen, noch höhere Gewinne zu erzielen. Dem internationalen Wettbewerb der Banken konnten sich auch die nationalen Regulierungsbehörden nicht gänzlich entziehen. Sie neigten dazu, ihre nationalen Champions durch laxe Überwachung zu unterstützen, und wurden so von Regulierern zu Mitspielern.

Dies rächte sich bald. Mit dem Ausbruch der Krise 2007/2008 verlangten die Banken von den Regierungen die Erfüllung des Vertrags "Systemsicherheit gegen Regulierung". Diese mussten, um die Stabilität des Finanzsystems zu sichern, Garantien, direkte Kapitalbeteiligungen und Liquiditätsspritzen in exorbitanter Höhe gewähren. Nur so gelang es, weitere große Zusammenbrüche wie den von Lehman Brothers zu vermeiden.

Regulierung muss international harmonisiert werden

Während den Regierungen also kurzfristig nichts anderes blieb, als in den sauren Apfel zu beißen, steht es ihnen langfristig offen, den Kontrakt neu auszuhandeln. Doch was soll er enthalten? Zurück zum Regulierungsmodell der dreißiger Jahre will niemand mehr. Der Preis der Abschottung vom Wettbewerb ist zu groß. Vielmehr gilt es, den globalisierten Wettbewerb zwischen den Banken zu erhalten. Er ist der Motor der Innovation und des Wohlstands. Aber er muss unter eine international harmonisierte Regulierung gestellt werden. Nur so können Wettbewerb und Innovation prosperieren, kann die Systemsicherheit angehoben und gleichzeitig verhindert werden, dass einzelne Staaten ausscheren, sich Wettbewerbsvorteile außerhalb verschaffen und die neue Ordnung als Freifahrer unterlaufen. Diesbezüglich haben sich die Regierungschefs der G 20 bei ihrem Treffen in Washington im November 2008 und dem darauf folgenden Gipfel in London auf weitreichende Änderungen verständigt, deren Verwirklichung jedoch noch vor der Hürde nationaler Interessen steht.

Aufgabe der kommenden Konferenzen wird es also sein, diese Ziele in Maßnahmen zu konkretisieren. Für normale Zeiten sind Vorsichtsmaßnahmen wie allgemeingültige variable Kapitalpuffer, Risikokarten, die internationale Verflechtungen aufzeigen und so eine höhere Transparenz von Kapitalmärkten herstellen, wichtige Stellschrauben. Da aber neue Krisen nie auszuschließen sind, muss schon heute festgelegt werden, wie notfalls vorzugehen ist.

Problemfälle sind hier die systemrelevanten Banken. Sie können ja wegen der weitreichenden Dominoeffekte schwerlich dem Konkurs überlassen werden. Gleichzeitig wissen sie dies. Wenn sie sich durch geschickte Taktik in eine systemrelevante Verflechtung begeben, können sie ihr eigenes Risiko auf die Allgemeinheit abschieben, dadurch konkursimmun werden, mithin eine kostenlose Konkursversicherung ergattern. Hier braucht die Politik eine klare Strategie: Die Aufsicht muss das Risikoprofil der Bank kontinuierlich kontrollieren, es im Lichte des gesamten Systems analysieren und gegebenenfalls im Dialog mit der Bank korrigieren. Zusätzlich müssen Regeln vorgesehen werden, so dass eine Systeminsolvenz dem Management und den Aktionären nicht nur keine Steuermittel in die Tasche spült, sondern ihre Erwartungen und Rechte auf null zurückführt; dieser Zustand verliert für sie jede Attraktivität. Insbesondere muss der Regulierung das Recht zustehen, systemrelevante und nicht systemrelevante Teile voneinander zu trennen, um so die unumgängliche Auslösesumme für Staat und Steuerzahler zu minimieren.

In der Not hilft die EU

Ferner erfordert die sich langsam abzeichnende Normalisierung der Finanzmärkte einen Plan zum Rückzug der öffentlichen Hand aus dem Bankensektor. Der Staat soll nicht weiter Mitspieler sein, sondern Schiedsrichter bleiben. Ein neues Regime für Landesbanken ist erforderlich.

Für die Bankenrettungen 2008/2009 hat die Bundesregierung 550 Milliarden Euro bereitgestellt, wovon etwa 100 Milliarden Euro schon haushaltswirksam wurden. In den Vereinigten Staaten und Großbritannien flossen noch weit höhere Summen. Solche Zahlungen lassen sich nicht über Steuern, sondern nur über Schulden beschaffen. Dabei werden die Kreditbedingungen nicht unwesentlich durch die Rating-Agenturen beeinflusst. Verschlechtert sich die finanzielle Situation eines Staates, werden die Ratings nach unten angepasst, und die Finanzierungskosten nehmen zu. So führten die aktuellen Finanzschwierigkeiten Islands, Irlands und Estlands zu einem starken Anstieg der Risikospreads gegenüber deutschen und amerikanischen Schuldverschreibungen. Ähnlich wurden auch österreichische Anleihen abgewertet. Dort stiegen die Credit Default Swaps, das heißt die Versicherungsprämien gegen Ausfälle der Staatsanleihen, von 0,05 Prozent vor der Krise auf über 2 Prozentpunkte Anfang 2009. Der Grund dafür lag im Bonitätsverlust der österreichischen Banken. Als Wendepioniere hatten sie eine gesicherte Vormachtstellung in Osteuropa inne, um die sie von vielen anderen Banken beneidet wurden. Das schnelle Wachstum jener Staaten bescherte ihnen ansehnliche Renditen. Allerdings übersahen sie, dass sie sich in ein Klumpenrisiko begaben und dass sie mit einer Kreditsumme von 277 Milliarden Euro Ende 2008 ein potentiell explosives Gemisch etwa in der Höhe des österreichischen Bruttoinlandsprodukts akkumuliert hatten. Als dann mit der Krise die Risiken in Osteuropa stiegen, mussten sie Abschreibungen vornehmen, die über ihre Kapazität hinausgingen.

In ihrer Not riefen sie nach dem österreichischen Staat, der ihnen beistand und ihnen Schuldenauslösung als Lender of last resort garantierte, was dazu führte, dass auch er an Kreditwürdigkeit einbüßte. In einer ähnlichen Situation wählte die Schweizer Großbank UBS einen anderen Weg. Der Staat stand ihr zwar auch zur Seite, aber sie konnte sich nicht alleinig auf dessen Hilfe verlassen, da sie wusste, dass die Ressourcen nicht ausreichen würden. Sie musste sich nach anderen Finanzierungsmöglichkeiten umsehen und fand sie bei Staatsfonds Singapurs und weiteren privaten Investoren, vornehmlich aus Nahost.

Doch warum haben Österreichs Banken primär auf ihren Staat vertraut, und warum gab er ihnen die Zusage, wenn er doch schwerlich in der Lage gewesen wäre, die großen Summen zu stemmen, und möglicherweise selbst in Zahlungsschwierigkeiten zu geraten drohte? Spekulierte die Regierung darauf, dass die Europäische Union und ihre Mitgliedstaaten einspringen und einen Bankrott abwenden würden? Schließlich wäre Österreich ein systemrelevantes Risiko für die EU. Und die Regierung hatte recht: Der europäische Währungskommissar Joaquín Almunia reagierte auf die steigenden Risikoprämien der Mitgliedstaaten und sagte am 3. März 2009 seine Hilfe zu: "Wenn eine solche Krise in einem Euro-Staat auftritt, gibt es dafür eine Lösung, bevor dieses Land beim Internationalen Währungsfonds um Hilfe bitten muss." Wie diese Lösung aussehen solle, ließ er jedoch im Dunkeln. Diese solle nicht in der Öffentlichkeit diskutiert werden.

EU sendet falsche Signale an die Mitgliedsstaaten

Kurzfristig ging Almunias Rechnung auf. Der Kreditmarkt erkannte seine Botschaft und honorierte sie mit sinkenden Spreads. Damit ist das Problem für Almunia vom Tisch. Doch für die Mitgliedstaaten ist seine Aussage langfristig höchst problematisch. Für sie wirkt sie als Signal, sich wegen der Finanzen keine Sorgen zu machen. Notfalls wird ihnen die EU helfen. Wenn alle diesem Signal folgen, sind die Finanzen der EU-Staaten bald zerrüttet.

Richtigerweise hätte sich die Kommission an den Europäischen Vertrag halten sollen, der in Artikel 103 eine Schuldenauslösung explizit ausschließt und - wie das Freiburger CEP-Institut nachweist - schon gar nicht die EU autorisiert, hierfür Anleihen aufzunehmen. Das wäre die Botschaft gewesen, die die Kommission an die Mitgliedstaaten hätte richten sollen. So wären sie in ihrer Haushaltspolitik gestärkt und veranlasst worden, sich notfalls an den Internationalen Währungsfonds als zuständigen Geldgeber der letzten Instanz zu wenden. Er hat Erfahrungen im Umgang mit notleidenden Staaten und ist politisch hinreichend unabhängig, auch unpopuläre Lösungen des Schuldenabbaus durchzusetzen. Die EU-Kommission hat jedenfalls bewiesen, dass sie für diese Aufgabe schwerlich in Frage kommt.

Doch auch ohne den Druck des Währungsfonds stehen die Staaten vor der Notwendigkeit, ihre Schulden abzubauen. Die Interventionen im Bankensektor, die ausbleibenden Steuereinnahmen und die Konjunkturprogramme haben nicht nur in Deutschland zu Verschuldungsniveaus geführt, die lange als unvorstellbar galten. Der Stabilitäts- und Wachstumspakt ist bereits Makulatur und wird es wahrscheinlich auch in den nächsten Jahren bleiben. Dennoch ist es unerlässlich, eine "Exit-Strategie" zu verfolgen, durch die in konjunkturell normalen Zeiten die Haushalte ausgeglichen oder sogar im positiven Bereich gehalten werden und lang anhaltende Defizite, die zu höheren Zinsen führen, private Investitionen verdrängen und die Wachstumsaussichten senken, vermieden werden. Im Vordergrund stehen Ausgabensenkungen, da Steuer- und Abgabenerhöhungen bei dem schon hohen Niveau von 40 Prozent des BIP zu großen Wohlfahrtsverlusten führen und so das Wachstum drosseln, was wiederum zu geringeren Steuereinnahmen führt.

Eine Schuldengrenze für den Bund

Die große Koalition hat sich in einem Kraftakt auf eine Neuordnung der Finanzbeziehungen der gebietskörperschaftlichen Ebenen in Deutschland geeinigt. Für den Bund soll von 2016 an eine Schuldengrenze gelten, die eine Fortführung der Verschuldungspolitik verhindert. Die Koalitionäre haben die Hände zukünftiger Politiker gebunden. Ob diese sich an die Vorgaben halten werden, bleibt abzuwarten. Ihre Optionen sind beschränkt. Es müssten vor allem Subventionen und Transfers an die privaten Haushalte gekürzt werden, ein unpopulärer Schritt. Eine weitere Einsparmöglichkeit liegt beim zentralistischen Gesundheitsfonds, der finanziell außer Kontrolle zu geraten droht. Es fragt sich, ob der von der Koalition bewusst offengelassene Weg, zum alten System des Wettbewerbs unter selbständigen Krankenkassen zurückzukehren, nicht kostensparend wäre. In der Umweltpolitik werden deutsche Zusatzanstrengungen im Rahmen des Erneuerbare-Energien-Gesetzes und des Integrierten Energie- und Klimaprogramms durch übergeordnete EU-Plafonds neutralisiert, so dass sie in Kombination mit diesen die Umweltqualität weder in Deutschland noch in der EU, noch weltweit verbessern können. Hier könnten viele Milliarden Euro ohne jeden Nachteil eingespart werden. Im Bereich der Steuern wären bessere Gesetze statt Tausender kostspieliger Fahndungsbeamter vonnöten. In einer neuen Rentenformel müssten die Renten auf das Beitragsvolumen plus einen festen Bundeszuschuss begrenzt werden. Diese Formel wäre transparent und folglich weniger manipulierbar. Andere Aufgaben könnten privatisiert werden.

Sehr erfolgreich haben skandinavische Staaten kürzlich Haushaltssanierungsprogramme umgesetzt. Die Regierungen hatten den Mut, erst einmal eine Agenda aufzustellen, die dann Punkt für Punkt abgearbeitet wurde und schließlich auch die notorischen Vetospieler veranlasste nachzugeben. So konnten die Skandinavier ihre Flaggschiffe wieder hochseetüchtig machen. Sie zeigten einen Kurs, den auch die Bundesrepublik einschlagen könnte.