Erklär mir die Welt (82) Warum versagt der Markt beim Klimaschutz?

Über den Ausstoß von Kohlendioxid ist der Mensch Mitverursacher eines Klimawandels, dessen Folgen hohe Kosten verursachen werden. Klimawandel sei der größte und weitreichendste Fall von Marktversagen, urteilte der Ökonom Nicholas Stern vor zwei Jahren in seinem vielbeachteten Bericht für die britische Regierung. Erstmals wurde darin analysiert, welche wirtschaftlichen Ursachen und Folgen die von den Naturwissenschaftlern prognostizierte Klimaveränderung hat, Kosten und Nutzen des Klimaschutzes wurden gegeneinander abgewogen. Sterns Report hat einiges dazu beigetragen, dass immer mehr Regierungen Klimaschutz zu ihrem politischen Ziel machen.

Wie immer man zu diesem Ziel steht, in einem Punkt besteht Konsens: Allein über den Markt, also ganz ohne staatlichen Einfluss, wird sich der Ausstoß von Kohlendioxid nicht auf das politisch gewünschte Maß begrenzen lassen. Denn Märkte sorgen nur dann für eine wohlfahrtsmehrende Verteilung von Gütern und einen schonenden Umgang mit Ressourcen, wenn die Preise anzeigen, wie knapp und damit kostbar ein Gut oder Rohstoff ist. Die Energiepreise erfüllen diese Bedingung: Wenn die Vorräte schrumpfen oder die Nachfrage steigt, dann sorgt der Markt über steigende Preise für den sparsameren Umgang. Zugleich bieten die steigenden Preise einen Anreiz, sparsamere Techniken zu erfinden oder neue Energieträger nutzbar zu machen. Im Energiemarkt hat der Staat daher nichts verloren.

Der Staat muss nachhelfen

Anders ist das beim Schutz des Klimas oder bei der Umwelt: Hier versagen die Märkte immer wieder, weil die Verschmutzung der Umwelt oder der Ausstoß klimaverändernder Gase die Verursacher nichts kostet. Die Ökonomen sprechen von einem „negativen externen Effekt“. Gemeint ist, dass die Produktion oder der Konsum eines Gutes unbeteiligte Dritte belasten. Der „Verbrauch“ der Natur oder der Schaden für das Klima fließen aber nicht als Kosten in die Produktion ein. Es gibt daher auch keinen wirtschaftlichen Anreiz, nach neuen Verfahren zu suchen, die weniger belastend sind.

Zum Klima- oder Naturschutz können Märkte daher oft erst dann etwas beitragen, wenn der Staat nachhilft. Der Politik stehen dafür verschiedene Instrumente zur Verfügung.

Am schnellsten wirken Verbote oder Gebote. Ein Beispiel sind die neuen Umweltzonen in deutschen Städten: In diesen Zonen dürfen künftig nur noch Autos fahren, die bestimmte Abgasnormen erfüllen. Ein anderes Beispiel ist das Verbot, in Gaststätten zu rauchen. Verbote sind allerdings nicht nur ein besonders drastischer Eingriff in die Freiheit der Bürger. Sie sind oft auch ein besonders teurer, weil ineffizienter Weg, um auf das Verhalten einzuwirken. Der Staat sollte daher nur dann zur Verbotskeule greifen, wenn der Schaden oder die Gefahr für die Gesellschaft so hoch sind, dass sie den Nutzen des Gutes, das die Schäden verursacht, klar übersteigen.

Welche Maßnahme soll der Staat wählen?

Meist sind die Kosten-Nutzen-Rechnungen jedoch gar nicht so eindeutig. Ökonomen verweisen gerne auf das Beispiel des Verkehrs, der - welches Transportmittel auch immer verwendet wird - negative Folgen für die Gesellschaft bringt: Die Transportwege nehmen Schaden, Verkehr verursacht Lärm und belastet die Luft. Diesen negativen Folgen steht ein großer Nutzen gegenüber: Mobilität ist eine wesentliche Voraussetzung für wirtschaftliches Wachstum und damit für den Wohlstand.

Der Staat muss Verkehr ermöglichen. Er kann aber durch Steuern, Abgaben oder auch durch gezielte finanzielle Anreize dafür sorgen, dass die Folgen für Umwelt, Natur und Infrastruktur in die Kalkulationen der Verkehrsteilnehmer einfließen. In Deutschland gibt es zu diesem Zweck die Mineralölsteuer: Der Staat erhöht die Fahrkosten und zwingt die Verkehrsteilnehmer, ihren Nutzen gegen die höheren Kosten abzuwägen und sich am Markt nach günstigeren Fortbewegungsmöglichkeiten umzusehen, etwa vermehrt das Rad zu nutzen oder Fahrgemeinschaften zu bilden. In die Freiheit des Bürgers greift diese Steuer natürlich auch ein, aber es bleibt ihm ein wesentlich größerer Entscheidungsspielraum als bei einem Verbot.

Recht schwierig ist es aber, die Höhe der Steuer genau so festzusetzen, dass sie die schädlichen Folgen des Verkehrs aufwiegt, ohne den Bürger zusätzlich zu schröpfen. Umweltsteuern, die nach ihrem Erfinder auch Pigou-Steuern genannt werden, dienen nicht in erster Linie dem Zweck, Staatseinnahmen zu erlangen. Sie sollen - im Gegenteil - eigentlich dafür sorgen, dass Bürger und Unternehmen nach und nach auf andere Güter ausweichen. Die Einnahmen aus einer gut bemessenen Umweltsteuer müssten demnach im Zeitverlauf sinken.

Der Staat kann erwünschtes Verhalten aber auch finanziell fördern. Subventioniert er die Tickets für den öffentlichen Nahverkehr, steigt der Preis für die Autofahrt im Vergleich zu der in der U-Bahn.

Marktkonform: Der Handel von Emissionsrechten

Seit einiger Zeit erproben die Mitgliedstaaten der Europäischen Union noch einen anderen marktkonformen Weg zum Klimaschutz: den Handel mit Umweltzertifikaten in Form von Emissionsrechten. Hier beschränkt der Staat die Menge an Kohlendioxid, die die Wirtschaft insgesamt ausstoßen darf. Zugleich verteilt er die erlaubte Menge auf die einzelnen Unternehmen. Diese dürfen ihre „Verschmutzungsrechte“ handeln. Gelingt es Unternehmen, ihre Produktion kostengünstig so umzustellen, dass sie ihre Rechte nicht ausschöpfen, können sie den Rest an andere Konzerne verkaufen, die mehr als die zugeteilte Kohlendioxidmenge brauchen. Auf diese Weise sorgt der Markt dafür, dass der Klimaschutz dort betrieben wird, wo er die geringsten Kosten verursacht. Dieses System ist umso wirksamer, je mehr Länder einbezogen werden.

Je stärker eine Regierung den Wettbewerb zulässt, um ihre Klimaziele zu erreichen, desto kostengünstiger lassen sie sich erreichen. Das wiederum ist entscheidend für die Akzeptanz des Klimaschutzes. Wer sich an die Luftverschmutzung in der DDR erinnert, weiß auch, dass es ein Irrtum wäre anzunehmen, dass Klimaschutz in einer staatlichen Planwirtschaft mehr Chancen habe. Je ineffizienter das Wirtschaftssystem, desto weniger Klimaschutz können sich die Bürger leisten. Klima- und Umweltschutz schätzt erst, wer seine dringlicheren Bedürfnisse erfüllt sieht: zum Beispiel Nahrung, Gesundheit und eine Wohnung.