Die Ordnung der Wirtschaft Zur Rolle der Ökonometrie in der wissenschaftlichen Politikberatung

Ökonometrische Verfahren sind heute in vielen Bereichen der Politikberatung unverzichtbar geworden. Dies gilt zum Beispiel für die Zentralbanken: Sie könnten ihre Geldpolitik ohne solche Analysen kaum mehr durchführen; man denke nur an die Prognosen der Preisentwicklung, die zur Festlegung der Referenzzinssätze erforderlich sind. Man könnte es sich daher einfach machen und darauf hinweisen, wie nützlich ökonometrische Arbeiten für viele Politikbereiche geworden sind, nicht nur für die Geld-, sondern auch für die Arbeitsmarkt- oder für die Wettbewerbspolitik. Nicht umsonst gibt es in Deutschland eine Reihe von - wesentlich aus öffentlichen Mitteln finanzierten - Wirtschaftsforschungsinstituten, die für ihre Analysen in aller Regel moderne ökonometrische Methoden verwenden.

Leider sind die Ergebnisse ökonometrischer Studien häufig nicht so eindeutig und abgesichert, wie man sich dies wünschen würde. Das gilt bereits für den „handwerklichen“ Bereich, wie aus einer Untersuchung des „Journal of Money, Credit, and Banking“ zu Beginn der achtziger Jahre hervorgeht. In einer Untersuchung von 154 dort eingereichten oder schon veröffentlichten Arbeiten konnten die Ergebnisse nur in einer Minderzahl von Fällen exakt reproduziert werden.

Daten müssen für Nachschätzungen verfügbar sein

Dies zeigt, wie wichtig es ist, dass Daten und Programme veröffentlichter Arbeiten für Nachschätzungen zur Verfügung stehen. Dies wird auch deutlich an einem neueren Beispiel: der Kontroverse über die Auswirkungen des (illegalen) Herunterladens von Musik aus dem Internet auf den Absatz von CDs. Während bisher die meisten Studien zum Ergebnis kamen, dass das Herunterladen von Musik erhebliche negative Auswirkungen auf die Verkäufe von CDs hat, behaupten Oberholzer-Gee und Strumpf in einer Arbeit aus dem Jahr 2007, dass das Herunterladen von Musik bestenfalls vernachlässigbar geringe negative Auswirkungen auf den Verkauf von CDs habe.

Dieses Ergebnis ist - gerade für einen Ökonomen - nur schwer nachvollziehbar. So erstaunt es nicht, dass diese Arbeit, insbesondere von Liebowitz, scharf kritisiert wurde. Wer hier recht hat, ist kaum zu klären, da die Daten von Oberholzer-Gee und Strumpf, die für eine kritische Analyse ihrer Ergebnisse erforderlich wären, nicht verfügbar sind: Die Autoren weigern sich, sie für eine solche Prüfung herauszugeben, weil sie vertraulich seien.

Eine Studie - zwei Auslegungen

Dieser Fall ist aber auch aus der Perspektive der Politikberatung interessant. In Stockholm fand in den Jahren 2009 und 2010 ein Prozess gegen die drei Betreiber der Internettauschbörse „The Pirate Bay“ sowie einen Geschäftsmann statt, der diese finanziell und logistisch unter-stützt hatte. In diesem Prozess wurden sowohl die Arbeit von Oberholzer-Gee und Strumpf als auch die Arbeiten von Liebowitz von den jeweiligen Seiten als Evidenz für die Schädlichkeit beziehungsweise Unschädlichkeit des illegalen Herunterladens herangezogen.

Dass Wissenschaftler vor Gerichten gelegentlich unterschiedliche Auffassungen vertreten, dürfte kaum überraschen. Wie dieser Fall zeigt, kann sich die Diskussion zwischen beiden Seiten auch um methodische Probleme der Ökonometrie handeln, und es können auch Arbeiten herangezogen werden, die in hochrangigen wissenschaftlichen Zeitschriften veröffentlicht wurden. In diesem Fall ist oder war für den Außenstehenden freilich nicht klar, ob es mögliche Interessenkonflikte dadurch gegeben hat, dass die Autoren mit den jeweiligen Seiten in Verbindung standen. Dies ist anders, wenn Wissenschaftler direkt im Auftrag für politische Instanzen und/oder Interessengruppen Gutachten verfassen, deren Zweck es ist, bestimmte politische Ziele zu erreichen. Dies war zum Beispiel der Fall bei der Diskussion um die kantonalen Monopolversicherungen gegen Feuer- und Elementarschäden in der Schweiz in den neunziger Jahren.

Warum man oft keine eindeutigen Aussagen treffen kann

Will man sich mit der Rolle der Ökonometrie in der wissenschaftlichen Politikberatung befassen, ist es daher sinnvoll, sich auf jene Fälle zu konzentrieren, in denen verschiedene Wissenschaftler deutlich unterschiedliche Positionen vertreten, die sie mit Hilfe ökonometrischer Analysen zu untermauern suchen. Dass konträre Auffassungen auch von Wissenschaftlern mit hoher Reputation vertreten werden, ist bekannt; man denke nur an die Minderheitsgutachten im deutschen Sachverständigenrat.

Dass der Ökonometrie bei der Beantwortung vieler Fragen eine zentrale Rolle zukommt, hängt mit der weitgehenden Unmöglichkeit zusammen, allein auf Theorie basierend eindeutige Aussagen zu machen. Wir sind in der Theorie oft hervorragend in der Lage, partielle Aussagen zu machen, das heißt Aussagen, die sich auf das Zusammenwirken weniger, aber wesentlicher wirtschaftlicher Variablen beziehen. Sehr viel schwieriger sind Aussagen über den Gesamtzusammenhang. So sind in vielen politisch relevanten Fällen Einkommens- und Substitutionseffekt gegenläufig, wobei man - allein auf Theorie basierend - keine Aussage darüber treffen kann, welcher dieser beiden Effekte dominiert. Dies gilt zum Beispiel für die Einschätzung von Lohnerhöhungen. Weist man auf den Kaufkrafteffekt von Löhnen hin, unterstellt man, dass der Einkommenseffekt dominiert, befürchtet man dagegen von einer Lohnsteigerung eine Beeinträchtigung der Wettbewerbsfähigkeit einer Branche oder eines Landes, geht man von der Dominanz des Substitutionseffekts aus. Die Politik muss entscheiden, welchen Effekt sie als stärker betrachtet. Hier sind empirische Untersuchungen unverzichtbar. Wie die folgenden Beispiele zeigen, kann man dabei jedoch zu sehr unterschiedlichen Schlussfolgerungen kommen.

Zwei Beispiele:

Beispiel 1: Ist der Staat zu aktiv?

Ob die Staatsquote zu hoch oder zu tief ist, ist ein alter politischer Streit. Wäre es für das Wirtschaftswachstum förderlich, wenn diese Quote erhöht oder reduziert würde? Wie ist der Zusammenhang zwischen Staatsquote und Wirtschaftswachstum?

Hierzu gibt es eine Reihe empirischer Arbeiten mit sehr unterschiedlichen Ergebnissen. So haben etwa Schaltegger und Torgler im Jahr 2006 eine solche Untersuchung für die Schweizer Kantone vorgelegt. Dabei kamen sie zum Ergebnis, dass das Wirtschaftswachstum umso höher ist, je niedriger die Staatsquote ist. Mit den gleichen Daten kommt man jedoch auch zum Ergebnis, dass die Wirtschaft umso stärker wächst, je höher die Staatsausgaben pro Kopf sind. Obwohl sie auf den gleichen Daten basieren, scheinen sich diese Ergebnisse zu widersprechen.

Tatsächlich wird hier jedoch etwas ganz anderes gemessen. Wir haben in der Schweiz „reiche“ Kantone mit hohem Wirtschaftswachstum, wie Zug, die sich trotz hoher Staatsausgaben niedrige Steuersätze leisten können. Wir haben aber auch arme Kantone mit geringerem Wirtschaftswachstum, wie Jura, die sich nicht so viel leisten können, aber von den Bürgern höhere Steuern verlangen müssen, um die ihnen übertragenen Leistungen erbringen zu können. Dies zeigt sich in diesen Schätzungen, die somit nichts über den grundlegenden Zusammenhang zwischen Staatsquote und Wirtschaftswachstum aussagen.

Beispiel 2: Wirkt die Todesstrafe abschreckend?

Das zweite Beispiel befasst sich mit der Abschreckungswirkung der Todesstrafe. Dies ist zwar keine im engeren Sinne ökonomische Fragestellung, sondern sie gehört in das Gebiet der (empirischen) Rechtswissenschaft und der Kriminologie. Zur Beantwortung dieser Frage werden jedoch seit den siebziger Jahren ökonometrische Verfahren eingesetzt; die (sehr unterschiedlichen) Ergebnisse finden ihren Niederschlag zum Beispiel in Gutachten, die bei Anhörungen im amerikanischen Kongress vorgelegt werden.

Von den etwa 100 heute verfügbaren Studien, die ökonometrische Verfahren verwenden, kommen etwa 40 Prozent zu dem Ergebnis, dass diese Strafe abschreckend wirkt: Die Abschaffung der Todesstrafe würde demnach zu zusätzlichen Tötungsdelikten führen, weshalb ihr Vollzug - bei aller eingestandener Problematik - gerechtfertigt sei. Die Mehrheit der Autoren sieht die statistischen Ergebnisse freilich als so unsicher an, dass der Vollzug der Todesstrafe durch sie nicht gerechtfertigt werden kann; die Ergebnisse legen ihrer Auffassung nach eher die Abschaffung der Todesstrafe nahe.

Mit Hilfe einer Metaanalyse haben wir untersucht, was die Gründe für diese unterschiedlichen Ergebnisse sein könnten. Es sind weder die Daten noch die untersuchten Zeiträume noch die verwendeten Verfahren, auch wenn hier Gestaltungsmöglichkeiten bestehen. Letztlich gibt es nur einen statistisch signifikanten Faktor: die Fachzugehörigkeit der Autoren. Ist der Autor ein Ökonom, ist die Wahrscheinlichkeit sehr hoch, dass die Studie eine Abschreckungswirkung bejaht. Ist der Autor dagegen Jurist oder Soziologe, wird die Abschreckungswirkung in aller Regel verneint.

Das Verhalten muss gar nicht verwerflich sein

Hier soll nicht unterstellt werden, dass die beteiligten Wissenschaftler korrupt sind. Selbstverständlich gibt es auch Korruption. Vor der Finanzkrise wurden zum Beispiel renommierte Wissenschaftler in den Vereinigten Staaten von der Finanzindustrie mit hohen Geldsummen gesponsert, die in ihren wissenschaftlichen Arbeiten die Anliegen dieser Industrie unterstützten. Dass und in welchem Umfang sie Zahlungen erhielten, war nicht bekannt. Hier fällt es schwer, nicht von Korruption zu reden. In den obigen Beispielen sind die sich widersprechenden Ergebnisse jedoch erklärbar, ohne dass man moralisch verwerfliches Verhalten unterstellen müsste.

Dass solch widersprüchliche Ergebnisse möglich sind, widerspricht dem traditionellen Verständnis vom Verhältnis zwischen Wissenschaft und Politik. Dieses Verständnis ist freilich reichlich naiv. Es geht von Idealbildern von Politikern wie Wissenschaftlern aus, die in der Realität kaum gegeben sind.

Ist die Regierung ein wohlwollender Diktator?

Hinter diesem Verständnis stehen eine ganze Reihe von Annahmen, die in aller Regel nicht oder bestenfalls zum Teil reflektiert werden:

Erstens, die Regierung verhält sich wie ein wohlwollender Diktator. Ihr einziges Ziel ist, das Gemeinwohl beziehungsweise die soziale Wohlfahrt zu fördern.

Zweitens, die Regierung ist für ihre Politik darauf angewiesen, dass sie von der Wissenschaft entsprechende Informationen erhält.

Drittens, die Wissenschaftler sind politisch neutral und nur der Wahrheit (oder der Wohlfahrt des Gemeinwesens) verpflichtet.

Viertens, die Wissenschaft gibt eindeutige Anweisungen.

Wissenschaftler haben ein hehres Bild von sich

Viele Ökonomen, aber auch andere Wissenschaftler haben von sich selbst als Wissenschaftler ein sehr hehres Bild. Sie glauben an dieses Bild auch dann, wenn sie die Politik beraten: Sie halten sich für objektiver und unabhängiger als andere Menschen (Nichtwissenschaftler). Sie glauben, dass sie aufgrund ihrer Wissenschaftlichkeit nicht nur über mehr Information verfügen und damit politische Fragen besser beurteilen können als andere Menschen, sondern dass sie auch eher dem Gemeinwohl dienen als jene. Sie billigen sich dabei eine moralische Position zu, welche sie (fast) niemand anderem zugestehen.

An diesen Annahmen wird auch innerhalb der Wirtschaftswissenschaften seit geraumer Zeit Kritik geübt. Dies galt zunächst für die Rolle der Politiker, insbesondere bezüglich der Annahme des wohlwollenden Diktators. Wenn man als Ökonom davon ausgeht, dass die Wirtschaftssubjekte vornehmlich ihre eigenen Interessen (unter Nebenbedingungen) verfolgen, dann gibt es keinen Grund anzunehmen, dass die Politiker dies nicht auch tun.

Aber auch die Rolle der Wissenschaftler ist zu hinterfragen. Auch sie verhalten sich eher selten wie wohlwollende Diktatoren, die ausschließlich das Gemeinwohl verfolgen. Schließlich verfassen sie Gutachten für unterschiedliche Interessengruppen, für die sie sich nicht selten recht gut bezahlen lassen. Und ihre Ergebnisse dienen häufig ihren Auftraggebern, wobei, wie oben dargelegt wurde, nicht selten sich gegenseitig widersprechende Gutachten vorgelegt werden.

Arbeitet man mit dem ökonomischen Verhaltensmodell, das heißt, versteht man menschliches Verhalten als beschränkt rationales Handeln unter Nebenbedingungen, dann sollte man diesen Ansatz auf alle Menschen anwenden und die Wissenschaftler nicht davon ausnehmen. Ökonomen sind moralisch gesehen keine schlechteren, aber auch keine besseren Menschen als der Rest der Welt.

Von Karl Popper lernen

Wie kann man dann aber sicherstellen, dass der Beratungsprozess zu „besserer“ Politik führt? Zentral dafür ist nicht die moralische Qualifikation der Berater, sondern - Karl Popper folgend - die Organisation des Wissenschafts- und Beratungsprozesses. Dies gilt auch für jene „ideologischen“ Gutachten, bei denen der Auftraggeber die von ihm angestrebte Politik wissenschaftlich untermauert sehen und/oder eine Rechtfertigung von außen für die Durchführung einer im Prinzip bereits beschlossenen Politik erhalten möchte.

Da die Auftraggeber in aller Regel die politischen Positionen möglicher Berater kennen, ist es ihnen zumeist möglich, Gutachter zu finden, welche die eigene Position unterstützen. Dies impliziert nicht, dass die Gutachten beliebig sind. Auch bei unterschiedlichen Stellungnahmen kann es eine kritische Diskussion geben, welche Fehler und Kunstgriffe einzelner Gutachter aufdeckt und so eine objektivere Beurteilung der Situation erlaubt. Die wesentliche Funktion einer solchen Diskussion ist es, die Interessengebundenheit vorgebrachter Argumente aufzuzeigen, auch wenn diese mit der Rhetorik des Allgemeinwohls verbrämt werden. Eine solche aufklärerische Argumentation wird nicht das Wohlgefallen aller Betroffenen finden. Dennoch kann sie unabhängigen Dritten und insbesondere den politischen Entscheidungsträgern helfen, eine „vernünftige“ politische Entscheidung zu treffen.

Will man erreichen, dass im Prozess der Politikberatung mit diesen Gutachten (auch) Information vermittelt wird, ist vor allem darauf hinzuwirken, dass eine öffentliche Diskussion stattfindet und dass die jeweiligen Grundlagen offengelegt werden. Dies erfordert zunächst, dass alle von der öffentlichen Hand finanzierten Gutachten veröffentlicht werden und dass sie wissenschaftlichen Standards genügen. Zudem sind bei wissenschaftlichen Arbeiten alle Finanzierungsquellen sowie alle potentiellen Interessenkonflikte offenzulegen.

Bei empirischen Aussagen sind die Daten für Nachschätzungen zur Verfügung zu stellen. Nur dann ist es möglich, die gemachten Aussagen kritisch zu hinterfragen. Dies aber ist notwendig, wenn es durch öffentliche Diskussion sachliche Information und politische Meinungsäußerung voneinander trennen will. Beides hat selbstverständlich im politischen Diskurs seinen legitimen Platz, aber es sollte immer die Möglichkeit bestehen, beides voneinander zu trennen, so schwierig dies im Einzelfall auch sein mag.

Fazit:

1. Das ökonomische Verhaltensmodell gilt für Wissenschaftler und damit auch für wissenschaftliche Politikberater in gleicher Weise wie für alle anderen Menschen. Wir alle verfolgen unsere eigenen Interessen, aber selbstverständlich nur unter Nebenbedingungen und nicht unter allen Umständen. Eigeninteresse ist zwar nicht die einzige, aber dennoch eine sehr wichtige Motivation für das Handeln der Individuen.
2. Objektivität in den Wissenschaften ist vor allem ein Ergebnis eines sinnvoll organisierten Wissenschaftsprozesses und weniger Folge der Objektivität der Wissenschaftler. Dies gilt auch für die Politikberatung. Gerade bei Politikberatern kann man davon ausgehen, dass sie auch eigene politische (ideologische) Überzeugungen haben, die für ihre Arbeiten nicht völlig ohne Belang sind.
3. Die ökonomische Theorie allein bietet in aller Regel keine eindeutigen Antworten auf Fragen nach der Lösung wirtschaftspolitischer Probleme. Dies gilt insbesondere dann, wenn Einkommens- und Substitutionseffekt gegenläufig sind. Daher sind empirische Analysen für den Beratungsprozess unverzichtbar.
4. Aber auch die empirischen Analysen liefern häufig keine eindeutigen Ergebnisse. In vielen Fällen können die „gewünschten“ empirischen Ergebnisse durch eine entsprechende Ausgestaltung der empirischen Analysen erzielt werden, ohne dass man deshalb Betrug oder ähnliches unterstellen müsste.
5. Die von den Auftraggebern gewünschten Ergebnisse können in vielen Fällen durch eine entsprechende Auswahl der Gutachter erhalten werden. Auftraggeber wählen Gutachter mit ähnlichen politischen Vorstellungen, genau wie Gutachter sich vor allem jenen Auftraggebern zur Verfügung stellen, die ihnen politisch nahestehen.
6. Damit die Berater Anreize haben, in ihren Gutachten korrekte Aussagen zu machen, muss der Prozess der wirtschaftspolitischen Beratung offen und transparent organisiert werden. Dies impliziert auch, dass Wissenschaftler, die beratend tätig sind, dies bei ihren wissenschaftlichen Arbeiten offenlegen, soweit ein inhaltlicher Zusammenhang zwischen diesen und ihrer Beratungstätigkeit besteht.
7. Wichtig ist, dass die Gutachten sowie die Daten, auf denen sie basieren, öffentlich zugänglich sind und damit der Kritik ausgesetzt werden können. Basieren Gutachten auf vertraulichen Daten, ist sicherzustellen, dass Nachschätzungen möglich sind, wobei die Vertraulichkeit selbstverständlich zu wahren ist.
8. Ist der Beratungsprozess transparent und ist eine offene Diskussion möglich, kann wissenschaftliche Politikberatung auch dann, wenn gegensätzliche Interessen im Spiel sind, zu einer „Verbesserung“ der Politik beitragen.