Atomkraftwerke Staat soll Laufzeiten versteigern statt verschenken

Die umstrittene Laufzeitverlängerung für deutsche Atomkraftwerke könnte Klimaschutz und Wirtschaftlichkeit der Stromerzeugung miteinander verbinden. Doch in der Bevölkerung ist die Akzeptanz für diese Lösung gering. Das muss aber nicht so bleiben: In einer intelligent gestalteten Auktion sollten die Lizenzen zum zeitweiligen Weiterbetrieb so versteigert werden, dass die Zusatzgewinne der Stromerzeuger weitgehend abgeschöpft und die Einnahmen der öffentlichen Hand maximiert werden. Wenn die Politik die so entstehende Atomstrom-Dividende klug investiert, dann könnte aus dem derzeitigen Atomstreit ein neuer, zukunftsfähiger Atomkonsens werden – zum Wohle der Umwelt, der Verbraucher und der energieabhängigen Wirtschaft.

Die Energiepolitik ähnelt einer klassischen Tragödie: Welchen Weg sie auch einschlägt, für ihre Entscheidungen ist stets ein hoher Preis zu zahlen. Besteht sie etwa auf der Einhaltung des Atomausstiegs, dann wird es sehr schwer werden, die Emissionen von Kohlendioxid (CO2) bis 2020 um 40 Prozent gegenüber 1990 zu senken. Dieses äußerst anspruchsvolle Ziel ist im Koalitionsvertrag vereinbart worden und vom Erfolg internationaler Verhandlungen gänzlich unabhängig. Wollte man diese CO2-Reduktion ohne Atomkraft, allein mit Hilfe der bislang noch nicht marktfähigen und zum Teil exorbitant teuren, regenerativen Energietechnologien erreichen, dann würden die Stromrechnungen für Haushalte und Unternehmen in den kommenden Jahren so deutlich steigen, dass dieser – ohnehin fragwürdige – nationale Alleingang an den Realitäten scheitern dürfte.

Verzichtet die Politik hingegen vorerst auf den nach derzeitiger Gesetzeslage bis 2020 weitestgehend abzuschließenden Atomausstieg, rückt dieses Emissionsziel aufgrund des dann in Deutschland substantiell geringeren Kohlendioxidausstoßes wieder in den Bereich des Möglichen. Diese Kehrtwende der Energiepolitik wäre für einen großen Teil der Bevölkerung allerdings nur schwer zu akzeptieren. Denn die Ablehnung der Nukleartechnologie ist in Deutschland nach wie vor mit den Händen zu greifen, während in anderen Ländern, allen voran in Frankreich, keine vergleichbaren Berührungsängste bestehen. Und selbst wenn es wenig rational erscheinen mag, sich über die Sicherheit der eigenen Atomkraftwerke zu sorgen, wenn sich in zahlreichen Nachbarländern viele deutlich weniger sichere Atomkraftwerke in Grenznähe zu Deutschland befinden – die Frage der Endlagerung von hochradioaktivem Abfall ist in der Tat noch nicht beantwortet. Wenngleich dieses Problem nicht unlösbar ist und durch einen befristeten Weiterbetrieb der Atomkraftwerke kaum verschärft wird, sind Sicherheitsängste und die Frage der Endlagerung doch die entscheidenden und nach wie vor relevanten Gründe für den Atomausstiegsbeschluss des Jahres 2002.

Der Weiterbetrieb der Anlagen lohnt sich selbst bei höchsten Sicherheitsstandards

Durch den Klimawandel und die beschlossenen Strategien zu seiner Begrenzung ist jedoch eine Neubewertung aller technologischen Optionen notwendig geworden. Mit einem Hinauszögern der Abschaltung existierender Kernkraftkapazitäten könnte wertvolle Zeit gewonnen werden, um die enormen technischen Probleme zu bewältigen, die mit der weiteren Steigerung des Anteils der erneuerbaren Energien an der Stromerzeugung verbunden sind. So zeichnet sich schon heute ein Mangel an Energiespeichermöglichkeiten ab, die wegen der Volatilität der Wind- und Solarstromeinspeisung zur Aufrechterhaltung der Sicherheit der Versorgung mit Strom unabdingbar sind und in immer größerem Maßstab gebraucht werden. Auch aus diesem Grund wird die Kernkraft als „Brückentechnologie“ bezeichnet, mit deren Hilfe der Zeitraum überbrückt werden könnte, bis die größtenteils noch weit von der Wettbewerbsfähigkeit entfernten alternativen Technologien zur Energieumwandlung wettbewerbsfähig sowie kostengünstige Technologien zur Speicherung von Energie entwickelt und in großem Maßstab vorhanden sind.

Darüber hinaus ist sehr zu bezweifeln, dass es bei Vollzug des Atomausstiegsbeschlusses gelingt, den Anteil der Kernkraft an der Stromerzeugung von derzeit rund 23 Prozent allein durch erneuerbare Energien, die Steigerung der Energieeffizienz und Stromsparen zu kompensieren. Trotz Effizienzsteigerungen ist der Stromverbrauch in der Vergangenheit tendenziell moderat weiter angestiegen. Da auch künftig von einer zunehmenden Nutzung von Strom auszugehen ist, nicht zuletzt durch den Anstieg der Elektromobilität, wäre eine Stagnation des Stromverbrauchs schon ein beachtenswerter Erfolg aller angestrebten Effizienzbemühungen.

Angesichts dieser Perspektive und des heutigen Anteils von knapp 20 Prozent der erneuerbaren Energien am Strommix, der laut nationalem Ziel bis 2020 auf ehrgeizige 30 Prozent gesteigert werden soll, kann man sich leicht ausrechnen, dass die bei Umsetzung des Ausstiegs wegfallenden 23 Prozentpunkte der Kernenergie selbst bei Erreichung des Erneuerbaren-Energien-Ziels von 30 Prozent nicht vollständig kompensiert werden können. Folglich würde wenig anderes übrigbleiben, als die augenblicklich in Deutschland vorhandenen 17 Kernkraftwerke zumindest zum Teil durch den Bau neuer Kohle- und Gaskraftwerke zu ersetzen – mit entsprechenden Folgen für das Niveau des Kohlendioxidausstoßes in Deutschland.

Neben das aus Klimagründen relevante Emissionsargument tritt das aus Gründen der Wettbewerbsfähigkeit und Sozialverträglichkeit wichtige Preisargument. Wie auch immer die Kernkraftwerke ersetzt würden, durch den sehr teuren Einsatz erneuerbarer Energien oder den ebenfalls nicht gerade kostenlosen Neubau konventioneller Kraftwerke: Der Strompreis in Deutschland wäre höher als bei einem Weiterbetrieb der seit langem abgeschriebenen Kernkraftwerke, deren variable Erzeugungskosten zu den niedrigsten unter allen Technologien zählen. Dieser Preisvorteil wird auch nicht dadurch zu Fall gebracht, dass bisher nicht alle volkswirtschaftlichen Kosten, beispielsweise für die Endlagerung, adäquat berücksichtigt werden. Verlängerte Laufzeiten für zumindest einige Atomkraftwerke, die nach dem Ausstiegsbeschluss schon nach rund 32 Betriebsjahren und somit weit vor Erreichung ihrer technischen Lebensdauer von rund 60 Jahren abgeschaltet werden sollen, würden für einige Zeit zu einen schwächeren Auftrieb der Strompreise führen.

Diskutiert werden Zeiträume von acht bis 28 Jahren

Der Weiterbetrieb lohnte sich selbst dann für die Stromkonzerne, wenn wie bisher auch, höchste Sicherheitsstandards unbedingte Voraussetzung für die weitere Betriebserlaubnis sind. Denn obwohl sie nicht vernachlässigbar sind, so machen die bei Laufzeitverlängerung notwendigen Nachrüstungsaufwendungen doch lediglich einen Bruchteil der Investitionskosten für neue Kraftwerke aus. Je nach Dauer der Laufzeitverlängerung der Kernkraftwerke – diskutiert werden Zeiträume von acht bis 28 Jahren – kann daher, insgesamt von Zusatzgewinnen der Betreiber im hohen zwei- oder gar dreistelligen Milliardenbereich ausgegangen werden.

Genau hier, in der Entstehung und Verteilung der Zusatzgewinne, liegt sowohl das Dilemma als auch die Chance einer Laufzeitverlängerung. Das Dilemma besteht darin, dass offensichtlich nicht die Gesellschaft als Ganzes unmittelbar von einer Laufzeitverlängerung profitieren würde. Vielmehr wären es in erster Linie die vier großen Stromerzeuger E.on, RWE, EnBW und Vattenfall sowie deren Aktionäre, die von einer Lizenz zum zeitweiligen Weiterbetrieb der Kernkraftwerke einen direkten Vorteil hätten. Die Mehrheit der Bevölkerung würde die Früchte dieser energiepolitischen Entscheidung nur indirekt ernten können, über gesteigerte Steuereinnahmen, günstigere Preise für CO2-Zertifikate und einen gedämpften Strompreisanstieg.

Diese Vorteile dürften zu abstrakt und zu gering sein, um die Bevölkerung von einer verlängerten Nutzung dieser Technologie zu überzeugen. Das haben auch die betroffenen Energiekonzerne erkannt und ihre Bereitschaft zu einem Vorteilsausgleich bekundet, durch den ein Teil der Zusatzgewinne für die Allgemeinheit abgeschöpft werden soll. Die bisher diskutierten Vorschläge der Stromversorger würden auf eine hälftige oder gar etwas großzügigere Abtretung der Zusatzgewinne hinauslaufen. Doch diese Verhandlungslösung erscheint aus mindestens zwei Gründen fragwürdig: Einerseits hängt die Höhe der Zusatzgewinne von der Entwicklung der Strompreise ab. Aufgrund der starken Konzentration der Erzeugungskapazitäten auf wenige Stromerzeuger wird vermutlich von vielen Beobachtern unterstellt werden, dass die Strompreise heute und auch in Zukunft nicht allein die Erzeugungskosten, sondern auch die Marktmacht der Erzeuger widerspiegeln. Ob dies tatsächlich der Fall ist, wird momentan durch das Bundeskartellamt überprüft. Das Unbehagen gegenüber einem hinter den Kulissen verhandelten Deal zwischen Politik und Energiewirtschaft dürfte zudem durch die bestehende Informationsasymmetrie genährt werden: Allein die Kernkraftwerksbetreiber wissen recht verlässlich, was ihnen die Verlängerung der Betriebserlaubnis aus betriebswirtschaftlicher Sicht wirklich wert wäre. Die Politik hingegen kann in der Vorbereitung von Laufzeitverhandlungen kein vergleichbar genaues Wissen darüber erlangen, wie groß der Kuchen ist, der theoretisch verteilt werden könnte. Dieser Informationsvorsprung der Stromversorger ist eine ebenso große Quelle von möglichen Vorbehalten gegenüber jeder vorab getroffenen Vereinbarung zwischen Politik und Betreibern wie die Vermutung der Möglichkeit zur gezielten Preisbeeinflussung aufgrund hoher Marktanteile. Vor diesem Hintergrund wäre einer auf dem Verhandlungsweg herbeigeführten Einigung über die Aufteilung der Zusatzgewinne der schale Beigeschmack von Kungelei und Vetternwirtschaft kaum zu nehmen.

Kein unzulässiger Eingriff in die Eigentumsrechte

Ausreichende Akzeptanz dürfte allein eine Lösung finden, bei der erstens die Summe aller Zusatzgewinne nicht zu niedrig veranschlagt wird und zweitens der weit überwiegende Teil davon der Allgemeinheit zugutekommt. Eine Versteigerung der Lizenzen zur Atomstromerzeugung könnte beide Kriterien erfüllen. Dabei würde die Betriebserlaubnis für die Erzeugung einer bestimmten Menge an Atomstrom, etwa einer Terawattstunde (TWh, dies entspricht einer Milliarde Kilowattstunden), als ein Eigentumsrecht aufgefasst, dessen Zuteilung der öffentlichen Hand obliegt und dessen Marktwert im Rahmen einer Auktion ermittelt wird. Ein Erfolgsbeispiel für dieses Verfahren ist die Versteigerung der UMTS-Lizenzen zu Beginn der vergangenen Dekade. „UMTS steht für ‚Unerwartete Mehreinnahme zur Tilgung der Staatsschulden‘“, stellte der damalige Finanzminister Hans Eichel im August 2000 beglückt fest, als die Versteigerung der Lizenzen für das „Universal Mobile Telecommunications System“ abgeschlossen war. Ein Erlös von 50,8 Milliarden Euro wurde im Bieterwettbewerb der Telefonkonzerne erzielt.

Wie bei der UMTS-Versteigerung so gäbe es auch bei einer Auktion der Rechte für die Erzeugung zusätzlicher Atomstrommengen nur wenige potentielle Bieter und sehr hohe Einsätze. Ein ausgeklügeltes Auktionsdesign müsste daher dafür sorgen, dass eine Koordination unter den Bietern weitestgehend eliminiert wird. Dies könnte bedeuten, dass man als Ergebnis der Auktion von den vier Erzeugern von Atomstrom letztendlich nur drei zum Zuge kommen lässt. Die Wirtschaftswissenschaften haben enorme Fortschritte in der Frage gemacht, wie man die Zahlungsbereitschaften für ein Eigentumsrecht durch geschickt gestaltete Auktionen so gut wie möglich herauskitzeln kann. Dank dieser Erkenntnisse der 2007 mit dem Wirtschaftsnobelpreis gewürdigten „Mechanism Design Theory“ können die Spielregeln dieser Auktion so festgelegt werden, dass die Einnahmen der öffentlichen Hand maximiert werden.

Hat sich die Politik erst einmal auf einen Zeitraum geeinigt, um den die Laufzeit der 17 Kernkraftwerke verlängert werden soll, so kann die in dieser Zeitspanne produzierbare Menge an Atomstrom aus dem Durchschnitt der vergangenen Jahre errechnet werden. Terawattstunde für Terawattstunde können anschließend die entsprechenden Lizenzen für die Erzeugung des Atomstroms versteigert werden.

56 Milliarden Euro bei Laufzeitverlängerung um acht Jahre

Nimmt man etwa eine Laufzeitverlängerung um acht Jahre und eine Atomstrommenge von 140 TWh pro Jahr an, die in der Vergangenheit jährlich mindestens erzeugt wurde, dann ergibt sich ein Versteigerungsumfang von 1120 Terawattstunden oder 1120 Milliarden Kilowattstunden. Diese Strommenge hätte beim derzeitigen Börsenpreis von fünf Eurocent pro Kilowattstunde Grundlaststrom einen Wert von etwa 56 Milliarden Euro. Tatsächlich dürfte der Wert deutlich darüber- liegen, da der Strom zu Spitzenlastzeiten teurer ist. Können private Akteure wie die Kernkraftwerksbetreiber derart hohe Erlöse erzielen, dann kann angenommen werden, dass sie so lange um jede einzelne Terawattstunde mitbieten werden, bis es sich für sie aus einem betriebswirtschaftlichen Kalkül heraus nicht mehr lohnt.

Damit kein Missverständnis aufkommt: Dieser Vorschlag beinhaltet keinen unzulässigen Eingriff in die Eigentumsrechte der Stromerzeuger, denn er impliziert nicht, dass sich der Staat der im privaten Eigentum der Betreiber befindlichen Kernkraftwerke bemächtigt. Es geht nur darum, dass die von der Politik zusätzlich gewährten „Reststrommengen“ nicht mehr kostenlos zugeteilt werden, wie dies noch beim Atomausstiegsbeschluss im Jahr 2002 der Fall war. Stattdessen müsste ein Betreiber jetzt Lizenzen für jede weitere Terawattstunde erwerben, die er zusätzlich zu den 2002 vereinbarten Reststrommengen produzieren möchte. Die Zahlungen zum Erwerb dieser Produktionsrechte spiegeln insofern wider, dass die über den gültigen Ausstiegsbeschluss hinaus fortgesetzte Betriebserlaubnis für das eigene Kraftwerk nicht dem Betreiber, sondern der Allgemeinheit „gehört“.

Selbstverständlich ist die notwendige Voraussetzung für eine auf diese Weise gelöste Verlängerung der Laufzeiten, dass jedes Kraftwerk nur nach Bestehen der strengsten Sicherheitsüberprüfungen weiterbetrieben werden darf. Darüber hinaus gilt es, Befürchtungen der Bevölkerung durch Aufklärungsarbeit seitens der Politik entgegenzuwirken. So wird die weitere Nutzung der Kernkraft den Ausbau der erneuerbaren Energietechnologien in keiner Weise behindern, da dieser im Wesentlichen von den Anreizen abhängt, die durch das Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) gegeben sind.

Akzeptanz wird auch davon abhängen, wie Erlös verwendet wird

Gegen eine Rücknahme des Ausstiegsbeschlusses wird zweitens ins Feld geführt, dass dies die Vormachtstellung bestehender Technologien, wie die Nutzung der Kernkraft zur Stromerzeugung, zementierte. Der sogenannte Lock-in-Effekt verhindere den Einsatz neuer wettbewerbsfähiger Technologien, weil ältere Technologien das gesamte Terrain abdecken würden. Diese Argumentation entbehrt jeglicher Grundlage, da einerseits den neuen wettbewerbsfähigen konventionellen Techniken durch den kontinuierlich notwendigen Ersatz alter Kraftwerke der Einsatz keinesfalls verwehrt bleibt und anderseits die alternativen Technologien noch weit von der Wettbewerbsfähigkeit entfernt sind und ohne die EEG-Subventionen das Terrain bisher überhaupt nicht betreten hätten.

Drittens bemängeln sowohl Wettbewerber als auch das Bundeskartellamt zu Recht, dass eine Laufzeitverlängerung die Vormachtstellung der großen Stromkonzerne weiter begünstigt, zu Lasten einer Stärkung des Wettbewerbs und somit zum Nachteil der Verbraucher. Das Bundeskartellamt hat daher wiederholt gefordert, eine Laufzeitverlängerung mit strukturellen Maßnahmen zu versehen. So könnte festgelegt werden, dass für die Lizenz zur Produktion einer bestimmten Atomstrommenge jeweils im Gegenzug ein festgelegter Anteil der konventionellen Stromerzeugungskapazität an neue Wettbewerber abgegeben werden muss. Auflagen dieser Art ließen sich mit der hier vorgeschlagenen Versteigerung von Betriebsrechten verbinden, ihre Opportunitätskosten würden von den Betreibern entsprechend in ihre Gebote eingepreist.

Die gesellschaftliche Akzeptanz der hier vorgeschlagenen Lösung wird auch davon abhängen, wie der durch die Veräußerung der Lizenzen erzielte Erlös verwendet wird. Wenig sinnvoll erscheint die Forderung, die Erlöse nur für die Förderung erneuerbarer Energien zu verwenden. Denn davon profitierten insbesondere wieder die Kernkraftwerksbetreiber, weil sie zunehmend in alternative Technologien, etwa Offshore-Windparks, investieren. Es ist zudem nicht einsichtig, warum nur die Sektoren von einer Laufzeitverlängerung profitieren sollten, die seit einem Jahrzehnt durch die sich im hohen zweistelligen Milliardenbereich befindliche EEG-Förderung begünstigt werden.

Andererseits konkurrieren in Zeiten knapper Kassen viele sinnvolle Ausgaben der öffentlichen Hand miteinander – allen voran die von der Politik versprochenen Investitionen in Bildung, Forschung und Innovation. Es liegt nahe, in der Bevölkerung für die Laufzeitverlängerung auch durch eine verbindliche Festlegung darauf zu werben, dass die Erlöse aus dem Verkauf der Atomstromlizenzen in die Zukunft der Gesellschaft investiert werden. Möglich wäre die Einrichtung eines Zukunftsfonds Deutschland, aus dem derartige Ausgaben finanziert werden, oder der Abbau von Staatsschulden. Die Maximierung der Erlöse durch eine Versteigerung in Kombination mit ihrer sinnvollen Verwendung kann geeignet sein, das Dilemma, in dem sich die Energiepolitik aktuell befindet, in gesellschaftlich akzeptabler Weise aufzulösen.