Stabilitätspakt Nur noch eine Frage des Ausmaßes

Zur geplanten Reform des Europäischen Stabilitäts- und Wachstumspakts hat Jean-Claude Juncker verschiedene Standardformeln parat - je nachdem, an wen er sich wendet.

Vor dem Europaparlament präsentierte sich der luxemburgische Ministerpräsident und Finanzminister zuletzt als wackerer Verteidiger des Paktes: An diesem werde nicht gerüttelt, die im Maastricht-Vertrag festgelegten Referenzwerte blieben unangetastet, ein Herausrechnen einzelner Ausgabenblöcke bei der Defizitberechnung werde es nicht geben. Die Parlamentarier waren zufrieden. Als Juncker am Freitag mit Bundeskanzler Gerhard Schröder (SPD) konferierte, hörte er sich etwas anders an: „Wir müssen den Pakt aus seiner mechanistischen Falle herausführen“, sagte er da.

Auch die Europäische Kommission bietet derzeit für jeden Geschmack etwas. Kommissionspräsident José Manuel Barroso sagte am Wochenende, zu lockeren Schuldengrenzen, die sich jeder zurechtbiegen könne, dürfe es keinesfalls kommen. Der zuständige EU-Kommissar Joaquín Almunia erklärte dagegen, er wolle die „enorme Herausforderung der deutschen Einheit“ bei der Beurteilung der Finanzlage besonders berücksichtigen.

Die Fassade bleibt

Die scheinbaren Widersprüche - hier das Beharren auf den strengen Regeln des Paktes, dort deren Aufweichung - bestehen in Wirklichkeit nicht. In der Europäischen Union ist mittlerweile weitgehend unstrittig: Die Fassade des Paktes bleibt bestehen, dahinter gibt es aber weitreichende Änderungen. Am Maastrichter Defizitkriterium von 3 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) wird im Prinzip nicht gerüttelt, es wird aber sehr viel großzügiger interpretiert.

Es werden keine ganzen Ausgabenblöcke aus der Defizitberechnung herausgerechnet, sie werden aber künftig zur politischen Manövriermasse, ebenso wie andere länderspezifische Faktoren. Im Kern geht es darum, daß die Verfahren nicht mehr nach den bisherigen strikten Regeln des Paktes ablaufen, sondern daß Kommission und Finanzminister einen größeren Ermessensspielraum in der Beurteilung der nationalen Finanzpolitik erhalten.

Viele Details der Reform sind noch ungeklärt. Im Grundsatz gilt immer noch die Devise einer „gleichgewichtigen“ Umgestaltung: Der „präventive“ Teil soll durch Vorkehrungen gestärkt werden, die übermäßige Defizite im vorhinein verhindern sollen, einer prozyklischen Finanzpolitik soll vorgebaut werden, dem Schuldenabbau künftig stärkeres Gewicht zukommen.

Unklarheit über Flexibilität

Der „flexible“ Teil der Reform ist indes allen Beteiligten der weitaus wichtigere: Er soll der Politik den Spielraum zurückgeben, den sie durch die vorgebliche Starrheit des Paktes in der Vergangenheit eingebüßt hatte. Der „präventive“ Teil soll dazu beitragen, daß die Nationalstaaten in konjunkturell „guten“ Zeiten mehr sparen. Doch schon die Definition solch guter Zeiten ist umstritten.

Die von deutscher Seite vorgetragene Interpretation, gute Zeiten seien jene, in denen die Steuereinnahmen höher ausfielen als von den Steuerschätzern erwartet, stößt bei Juncker auf Ablehnung. Im EU-Wirtschafts- und Finanzausschuß (WFA) wird derzeit an einer Definition gearbeitet, die sich am Wachstum des Produktionspotentials orientiert: Demnach wären gute Zeiten solche, in denen das tatsächliche Wachstum über dem Potentialwachstum liegt. In Deutschland war dies nach Einschätzung von Ökonomen 2004 der Fall. Das Defizit betrug dennoch, nach vorläufigen Angaben der Statistiker, 3,9 Prozent des BIP.

Unklarheit über Prävention

Wenig konkret sind die geplanten Instrumente zur Stärkung des präventiven Teils. Fest steht nur, daß auch hier Raum für politische Interpretationen eingeplant ist. Die Vorgaben für einen mittelfristigen Defizitabbau sollen durch eine Berücksichtigung von Strukturreformen relativiert werden, die auf lange Sicht zum Abbau der Staatsschuld beitragen. Wenn ein Staat solche - wie immer definierte - Reformen durchführt, könnte er künftig großzügigere Vorgaben zum Defizitabbau bekommen.

Unklarheit über Ausnahmekatalog

Noch weniger klar ist, welche Kriterien berücksichtigt werden sollen, wenn das Staatsdefizit eines Landes über 3 Prozent des BIP liegt, nach der bisherigen Regel also ein Defizitverfahren ins Haus steht. Die WFA-Fachleute erarbeiten einen Katalog möglicher Kriterien, die eine großzügigere Beurteilung der jeweiligen Haushaltspolitik gestatten könnten.

Zur Debatte stehen Faktoren wie ein unerwartet schwaches Wachstum, die Nettozahlungen an die EU, Sonderbelastungen wie die deutsche Einheit, aber auch sogenannte investive Staatsausgaben in Forschung, Bildung oder Infrastruktur. Auch an dieser Stelle könnten noch einmal Strukturreformen berücksichtigt werden. Die Länge der Kriterienliste ist unter den EU-Staaten umstritten. Manche Länder wollen möglichst viele Faktoren der politischen Einzelfallprüfung überlassen, andere fordern einen möglichst kurzen Katalog.

Aufweichung auf zwei Stufen

Voraussichtlich wird der Katalog auf zwei Verfahrensstufen eine Rolle spielen. Die Kommission könnte zum einen bei der Erstellung ihres Berichts über ein Mitgliedsland in der zweiten Stufe eines Defizitverfahrens zum Ergebnis kommen, daß trotz eines Defizits über 3 Prozent wegen bestimmter Faktoren keine weiteren Schritte nötig seien. Zum anderen könnten nach Einleitung des Verfahrens die Sparvorgaben selbst gelockert werden.

Nach derzeitigem Verhandlungsstand soll das betroffene Land künftig erst binnen sechs (bisher vier) Monaten nach Feststellung eines übermäßigen Defizits durch den Rat Konsolidierungsschritte einleiten; das übermäßige Defizit soll erst nach zwei Jahren (bisher ein Jahr) zurückgeführt werden. Almunias wichtigstes Ziel ist, künftig jeden Konflikt zwischen Kommission und Finanzministern spätestens in diesem Verfahrensstadium zu entschärfen. Sanktionen wären unter diesen Bedingungen nur noch unter extremen Voraussetzungen denkbar.

Verordnungen werden geändert

Zu klären ist schließlich die rechtliche Umsetzung. Der EG-Vertrag dürfte unangetastet bleiben. In der Umgebung Junckers heißt es, daß alle drei Bestandteile des Paktes wohl geändert werden müßten. Dies sind die politische Resolution, die dem EG-Vertrag 1997 beigefügt wurde, als auch zwei EU-Verordnungen zum Pakt. Die Resolution bestätigt den Willen zu einer engen Auslegung des EG-Vertrags und läuft den beabsichtigten Änderungen zuwider.

Die Verordnungen selbst regeln unter anderem die Zeiträume, in denen die EU-Staaten die Konsolidierungsvorgaben zu erfüllen haben. Auch sind darin restriktive Bedingungen formuliert, wann der 3-Prozent-Referenzwert ausnahmsweise und vorübergehend überschritten werden darf. Die Europäische Zentralbank lehnt eine Änderung der Verordnungen ab (Was will die EZB?).