Stabilitätspakt Die Büchse der Pandora ist geöffnet

Die politische Absicht, den Stabilitäts- und Wachstumspakt zu reformieren, rüttelt an den Grundpfeilern der auf Stabilität ausgerichteten Europäischen Währungsunion. Der Stabilitätspakt ist ein politisches Versprechen dauerhaft solider Staatsfinanzen. Die Reformbestrebungen beeinträchtigen die Akzeptanz der historischen Idee der Europäischen Einigung und der großen Errungenschaft der einheitlichen Europäischen Währung, insbesondere in der deutschen Bevölkerung.

Für mich als aktiv an der Konzeption und den Verhandlungen zum Stabilitäts- und Wachstumspakt in der Zeit von 1995 bis 1997 Beteiligter sind die haushaltspolitischen Regeln eines der entscheidenden institutionellen Fundamente der Wirtschafts- und Währungsunion. Ohne den Pakt wäre die Wahrscheinlichkeit geringer gewesen, die dritte Stufe der Währungsunion 1999 zu starten. Gegenüber den Bürgern Europas wurde eine politische Verpflichtung abgegeben, die nur sechs Jahre nach Einführung des Euro so weit zurückgenommen werden soll, daß künftig die Rechtfertigungszwänge der öffentlichen Hand wegen der Verschuldung geringer werden.

Haushaltspolitische Regelbindung

Alle Beteiligten sind sich über die Sinnhaftigkeit haushaltspolitischer Regeln im Grundsatz einig. Strittig ist, ob angesichts der Entwicklungen in den vergangenen beiden Jahren die Regeln das Verhalten oder das Verhalten die Regeln bestimmen sollen. Daß sich Zentralbanken abermals in die Diskussion über die Reform des Stabilitätspaktes einschalten, beruht auf den gesamtwirtschaftlichen Wirkungszusammenhängen zwischen Finanz- und Geldpolitik. Die Lage der öffentlichen Haushalte ist nicht nur wegen ihrer Auswirkung auf Inflation und Zinsen relevant, sondern auch, weil eine umsichtige Finanzpolitik den Druck verringern kann, die übermäßige Staatsverschuldung durch Hinnahme einer hohen Inflation zu beseitigen. Wenn es zu einem Konflikt zwischen expansiv ausgerichteter Finanzpolitik und restriktiver Geldpolitik kommt, sind niedrige Inflationsraten nur unter Inkaufnahme hoher Realzinsen erreichbar. Die in einer solchen Situation auftretenden Verdrängungseffekte können zu Wachstums- und Beschäftigungseinbußen führen.

Das Ziel der Regelbindung ist, der Wirtschaftspolitik Glaubwürdigkeit zu verleihen, indem unabhängig von der jeweils amtierenden Regierung robuste und berechenbare Fundamentaldaten gewährleistet werden. Die Wirksamkeit der automatischen Stabilisatoren bei der Glättung konjunktureller Schwankungen soll erhöht und das Wirtschaftswachstum gefördert werden, indem die Haushaltspolitik mittelfristig ausgerichtet wird. Das heißt auch, Wachstum und solide Staatsfinanzen stehen keineswegs im Widerspruch zueinander, sondern haushaltspolitische Solidität ist Voraussetzung für dauerhaftes wirtschaftliches Wachstum.

Trittbrettfahrer-Problem

In einer Währungsunion gewinnt das Argument für finanzpolitische Regeln noch mehr an Überzeugungskraft. Hier ist auch der institutionelle Rahmen von Bedeutung. Eine einheitliche Geldpolitik und eine dezentrale Finanzpolitik - so wie wir sie im Eurogebiet haben - werden ohne einen finanzpolitischen Rahmen, der das Problem der "Trittbrettfahrer" zu lösen sucht, kaum zueinander passen.

Diese Tatsache wird durchaus verstanden und auch allgemein akzeptiert. Denn die Mitgliedschaft in einer Währungsunion verändert die Anreizstrukturen. Die disziplinierende Wirkung der Finanzmärkte wird geschwächt. Der Verschuldungsanreiz für ein einzelnes Land wird verstärkt, da die Gläubiger keinen Zinsaufschlag wegen des nationalen Inflations- und realen Abwertungsrisikos mehr verlangen. Konkret heißt das: Ein Land, das sich hoch verschuldet, wird nur in geringem Ausmaß höhere Renditeaufschläge zu tragen haben. Dagegen trifft der nach oben gerichtete Druck auf das Zinsniveau alle Mitgliedstaaten.

Reformüberlegungen

Die von der EU-Kommission vorgelegten Vorschläge zu einer Reform des Stabilitäts- und Wachstumspakts sollen den "veränderten Umständen" Rechnung tragen und den "ökonomischen Gehalt" der haushaltspolitischen Regeln erhöhen.

Im wesentlichen zielen die Vorschläge auf eine stärkere länderspezifische Differenzierung der Regeln beziehungsweise ihrer Anwendung. So sollen bei den mittelfristigen Haushaltszielen der Schuldenstand, aber auch die wirtschaftliche Lage des Landes eine größere Rolle spielen. Hierbei wird auf die gestiegene Heterogenität der erweiterten EU hingewiesen. Die stärkere länderspezifische Differenzierung bedeutet im Ergebnis, die schon sehr großzügige Obergrenze von drei Prozent jährlicher Nettoneuverschuldung aufzuweichen. Das Überschreiten dieser Obergrenze dürfte in einigen Ländern künftig eher die Regel als die Ausnahme sein, mit dem Ergebnis der Schuldenakkumulation. Dies steht im Widerspruch zu den eigentlichen Zielen des Regelwerks und erschwert es, die künftigen Belastungen aus der demografischen Entwicklung zu bewältigen. Auch soll bei der Durchführung von Strukturreformen ein schwächerer Maßstab bei der Defizitbeurteilung angelegt werden. Dahinter steht der Gedanke eines Zielkonflikts zwischen Haushaltskonsolidierung und Strukturreformen. Strukturreformen ergänzen die Konsolidierungsanstrengungen jedoch, da ihre positiven Wirkungen auf das Wirtschaftswachstum die Lage der Staatsfinanzen verbessern.

Ein weiterer zentraler Vorschlag zur Reform des Stabilitätspaktes sieht die Ausweitung der Ausnahmeregelungen von der Einhaltung der Drei-Prozent-Grenze und längere Korrekturfristen für den Fall vor, daß die drei Prozent überschritten wurden. Exakt das Gegenteil war Intention und Ziel bei den ursprünglichen Überlegungen zum Stabilitäts- und Wachstumspakt: Es ging um möglichst wenig Ausnahmen und darum, die Anpassungsfristen zu verkürzen. Warum soll von dieser Zielsetzung abgewichen werden? Wenn die betroffenen Mitgliedstaaten die Paktvorschriften zum mittelfristigen Haushaltsausgleich ernst genommen hätten, dann wären sie nicht in eine Situation geraten, in der die Defizitkorrektur im Jahr nach der Feststellung politisch so schwierig umzusetzen ist.

Über die Kommissionsideen hinaus

Die Reformüberlegungen gehen inzwischen über die Vorschläge der Europäischen Kommission deutlich hinaus. So gibt es Forderungen, bestimmte Ausgabenkategorien bei der Berechnung des Defizits oder bei dessen Interpretation herauszurechnen. Dies gilt zum Beispiel für öffentliche Investitionen, Verteidigungsausgaben und Ausgaben für Forschung und Entwicklung. Die Folge wäre, daß die öffentliche Neuverschuldung jährlich exzessiv weiter steigen und die Drei-Prozent-Obergrenze ausgehebelt würden. Das haushaltspolitische Regelwerk wäre völlig entwertet und wirkungslos.

Andere Überlegungen in Richtung einer konsequenteren Anwendung der Regeln sind dagegen zu begrüßen. Sie wären aber politisch nur zum Preis einer wesentlichen Schwächung der Regeln in anderen Bereichen zu haben. So laufen die Reformüberlegungen per saldo auf ein "Ausnahmeregelwerk" hinaus. Die Einzelteile passen nicht mehr zusammen. Einerseits wird der Tragfähigkeitsaspekt betont, andererseits wird eine Fülle von Sondervorschriften vorgesehen, die bei schwacher Konjunktur gelten sollen. Ein so gestaltetes neues Regelwerk wird kein glaubwürdiges Instrument der Stabilitätssicherung sein.

Für das haushaltspolitische Regelwerk in einer Währungsunion gelten unter anderem die Kriterien Einfachheit, Transparenz, Gleichbehandlung, Konsistenz und Operationalität. Was jetzt von der Kommission vorgeschlagen ist und was sich darüber hinaus in der Diskussion befindet, wird im Vergleich zu den jetzigen Regeln komplizierter, intransparenter und inkonsistent sein und zur Ungleichbehandlung führen.

Neue Weichenstellung

Wenn der Stabilitäts- und Wachstumspakt reformiert wird, dann werden die Regeln bis zur Unkenntlichkeit beziehungsweise Unwirksamkeit verwässert, oder man steht in drei bis vier Jahren vor ähnlichen Problemen wie heute. Solange der politische Wille fehlt, die Bedingungen der Wirtschafts- und Währungsunion in der nationalen Haushaltspolitik auch wirklich zu akzeptieren, drohen haushaltspolitische Regeln ins Leere zu laufen. Es liegt also nicht am derzeitigen Regelwerk, sondern an der fehlenden politischen Bereitschaft, sich den Regeln in der Währungsunion zu unterwerfen. Und dies gilt insbesondere für die großen Mitgliedstaaten der Europäischen Union.

Die EU-Kommission hat nicht erst jetzt den Pakt geöffnet. Bereits im Jahr 2002 startete sie eine Reformdebatte. Dies war völlig unnötig. Die EU-Kommission muß sich die Frage gefallen lassen, ob sie ihrer Rolle als Hüterin der Verträge tatsächlich gerecht geworden ist. Das Verfahren droht ihr jetzt zu entgleiten. Inzwischen ist die Pakt-Reform eine Angelegenheit für die Staats- und Regierungschefs geworden. Die Büchse der Pandora ist geöffnet, und ein Paradigmenwechsel in der Haushaltspolitik in Richtung höherer öffentlicher Verschuldung zeichnet sich ab. Wer mehr Interpretationsspielraum bei der Höhe der Defizite fordert, schränkt künftiges politisches Handeln ein und blendet die steigende finanzielle Belastung der nachfolgenden Generationen aus. Bereits heute macht die Zinsbelastung der öffentlichen Haushalte in Deutschland mehr als drei Prozent des Bruttoinlandsproduktes aus.

Politische Versprechen einhalten

Wenn die politisch gewollte Reform dann realisiert wird, bedeutet dies eine neue Weichenstellung für die Wirtschafts- und Währungsunion. Die Regierungen der Länder des Euroraumes sollten nicht den Zusammenhang unterschätzen zwischen gesunden Staatsfinanzen und ihrer direkten politischen Verantwortung für die gemeinsame Währung. Eine Währung, die "währt", also Geld, das "gilt", verlangt einen wirksamen haushaltspolitischen Rahmen in Europa. Pro-forma-Regeln, die am Ende der Debatte stehen könnten, reichen nicht aus! Es geht um Akzeptanz, Vertrauen und Glaubwürdigkeit. Und das hat etwas mit dem Einhalten politischer Versprechen zu tun.