Sachverständigenrat „Vorrang für reguläre Arbeit“

In ihrem Koalitionsvertrag hat die Bundesregierung eine Reform des Niedriglohnbereichs vereinbart. Sie will die Einführung eines Kombilohnmodells prüfen, mit dem die Beschäftigung von Geringqualifizierten und Langzeitarbeitslosen verbessert werden soll. Im April wurde der Sachverständigenrat vom Bundeswirtschaftsminister gebeten, ein Gutachten zu erstellen. Dem ist der Rat am vergangenen Freitag mit seiner Expertise „Arbeitslosengeld II reformieren: Ein zielgerichtetes Kombilohnmodell“ nachgekommen.

Im Mittelpunkt der Empfehlungen des Rates zur Ausgestaltung eines wirksamen Kombilohns steht eine Reform des Arbeitslosengelds II (ALG II). Dies mag überraschen. Tatsächlich hat das Arbeitslosengeld II schon jetzt den Charakter eines Kombilohns. Der ergänzende Bezug von ALG II bei niedrigem Erwerbseinkommen entspricht nämlich dem Lohnzuschuß, der einen „klassischen Kombilohn“ kennzeichnet.

Ziel: Reguläre Beschäftigungen attraktiver machen

Immerhin haben 900.000 Personen neben ihrem Erwerbseinkommen aufstockend Arbeitslosengeld II bezogen. Hinzu kommt, daß drei Viertel der arbeitslosen Geringqualifizierten und der Langzeitarbeitslosen ohnehin Anspruch auf Arbeitslosengeld II haben. Das Problem ist, daß das ALG II gegenwärtig eine wenig wirksame Ausgestaltung eines Kombilohnmodells darstellt. Die vom Sachverständigenrat vorgeschlagene Reform will die Attraktivität einer Arbeitsaufnahme erhöhen - reguläre Arbeit muß sich mehr lohnen als bisher - und gleichzeitig durch eine Senkung der Arbeitskosten Anreize zur Schaffung neuer Arbeitsplätze setzen. Ziel des Vorschlags ist es nicht, das garantierte Mindesteinkommen der Empfänger des ALG II in seiner derzeitigen Höhe in Frage zu stellen.

Das Maßnahmenbündel des Rats gliedert sich in drei Module. Die Module 1 und 3 sollen bewirken, daß als Minijobs ausgeübte geringfügige Beschäftigungsverhältnisse zugunsten regulärer sozialversicherungspflichtiger Arbeitsplätze zurückgedrängt werden, um eine stärkere Integration von Arbeitslosen in den ersten Arbeitsmarkt zu erreichen. Dazu werden zum einen Erwerbseinkommen von bis zu 200 Euro voll auf das Arbeitslosengeld II angerechnet und somit unattraktiv gemacht, während höhere, sozialversicherungspflichtige Erwerbseinkommen in größerem Umfang als bisher beim Leistungsempfänger bleiben. Zum anderen wird die Grenze für Minijobs von 400 Euro auf 200 Euro abgesenkt und die Belastung mit Sozialversicherungsbeiträgen für Einkommen von 200 Euro bis 400 Euro spürbar verringert. Diese Elemente des Vorschlags sind vergleichsweise wenig umstritten.

Senkung des AlG II im Zentrum der Kritik

Im Zentrum des Vorschlags wie der Kritik steht die in Modul 2 enthaltene Senkung des Regelsatzes für erwerbsfähige Leistungsempfänger von 345 Euro um 30 Prozent. Diese wurde von Kritikern in eine Absenkung des garantierten soziokulturellen Existenzminimums umgedeutet. Für sich genommen, wäre die isolierte Senkung des Regelsatzes in der Tat ein Eingriff in dieses sozialstaatlich gebotene garantierte Mindesteinkommen. Vorgeschlagen hat der Rat indessen, den Anspruch auf staatliche Unterstützungsleistungen in Höhe des bisherigen ALG II an eine Gegenleistung des Leistungsempfängers zu knüpfen, die in einer Tätigkeit auf dem ersten oder zweiten Arbeitsmarkt besteht. Dazu ist eine ausreichende Zahl von Arbeitsgelegenheiten vorzuhalten. Leistungsempfängern, die auf dem ersten Arbeitsmarkt keine Stelle finden und deshalb eine Arbeitsgelegenheit in Anspruch nehmen möchten, muß das volle Leistungsniveau gewährt werden, wenn kein freier Platz in einer Arbeitsgelegenheit zur Verfügung gestellt werden kann.

Im Unterschied zum Status quo führen die Arbeitsgelegenheiten im Rahmen des Vorschlags des Rates aber zu keinem Mehrverdienst, sondern nur zur Wiederaufstockung der staatlichen Unterstützung auf das bisherige Niveau des ALG II. Wer hilfebedürftig ist, hat den gleichen Anspruch auf die Sicherstellung des Existenzminimums wie bisher, er soll aber seinerseits nach Kräften dazu beitragen, diesen Zustand zu beseitigen.

Existenzminimum wird nicht angetastet

Diese wichtige Prämisse des Vorschlags kann schwerlich kritisiert werden. Sie entspricht genau dem Grundgedanken des Hartz-IV-Gesetzes, welches im Zweiten Buch des Sozialgesetzbuches die Grundsicherung für Arbeitssuchende und damit auch das Arbeitslosengeld II festlegt. Dort heißt es in Paragraph 2: „Erwerbsfähige Hilfebedürftige müssen alle Möglichkeiten zur Beendigung oder Verringerung ihrer Hilfebedürftigkeit ausschöpfen.“ Kurzum: Das vom Gesetzgeber festgelegte Existenzminimum wird nicht angetastet, so daß die Absenkung des Regelsatzes sozial- und verfassungsrechtlich möglich und zulässig ist. Um allerdings ein entsprechendes Einkommen zu erzielen, muß der Arbeitslose einen eigenen Beitrag leisten, denn das Arbeitslosengeld II ist keine Versicherungsleistung, sondern eine Fürsorgeleistung.

Zwar sieht das geltende Recht bei Ablehnung eines Arbeitsangebots bereits die sukzessive Kürzung der Leistungen bis hin zum völligen Wegfall vor. Eine mangelnde Arbeitsbereitschaft ist aber in der Praxis schwer nachzuweisen. Im Unterschied dazu führt die vorgeschlagene Reform durch die generelle Absenkung des Regelsatzes zu einer Beweislastumkehr und erleichtert damit erheblich die Feststellung der Arbeitsbereitschaft: Der Arbeitslose muß selbst aktiv werden, um das bisherige Leistungsniveau zu erreichen. Unterläßt er dies, dann - und nur dann - bleibt es bei der Absenkung des Regelsatzes des ALG II. Der Vorschlag behandelt Arbeitslose somit gerade nicht als „Drückeberger“ oder „Faulenzer“, sondern setzt auf ihre Fähigkeit und eigenverantwortliche Entscheidung, das Ihrige zur Verringerung der Hilfebedürftigkeit beizutragen. Zu diesem Zwecke werden die Hinzuverdienstmöglichkeiten für Einkommen auf dem ersten Arbeitsmarkt zwischen 200 Euro und 800 Euro verbessert: von jedem hinzuverdienten Euro können 50 Cent behalten werden, statt wie bislang nur 20 Cent.

Die Höhe der staatlichen Leistungen ist entscheidend

Warum bedarf es der kontroversen Senkung des Regelsatzes? Wirtschaftstheoretische Analysen und Erfahrungen mit Kombilöhnen zeigen, daß Arbeitnehmer zwar durchaus auf finanzielle Anreize in Form von Lohnzuschlägen oder günstigen Anrechnungsmodalitäten von Erwerbseinkommen reagieren. Die mit Abstand größeren Arbeitsmarktwirkungen gehen von Änderungen in der Höhe des Leistungsniveaus bei Nichterwerbstätigkeit aus. Kombilohnansätze, die das Grundleistungsniveau als gegeben betrachten und ausschließlich auf eine Verbesserung der Hinzuverdienstmöglichkeiten setzen, werden deshalb trotz beträchtlicher Kosten keine oder nur sehr begrenzte positive Beschäftigungseffekte bewirken.

Die für die Expertise des Rates vorgenommenen Berechnungen bestätigen dies. Mit Hilfe eines Mikrosimulationsmodells, welches das Verhalten der Bevölkerung als Reaktion auf Politikmaßnahmen abbildet, werden die voraussichtlichen Wirkungen des Vorschlags auf den Arbeitsmarkt und die öffentlichen Haushalte abgeschätzt. Während die Module 1 und 3 die gewünschte Zurückdrängung marginaler, vor allem als Minijobs ausgeübter Beschäftigungsverhältnisse bewirken, setzen quantitativ bedeutsame Beschäftigungseffekte erst bei einer Senkung des Regelsatzes ein.

350.000 neue Arbeitsplätze erwartet

Die Simulationsrechnungen zeigen, daß der komplette Vorschlag eine Erhöhung der Beschäftigung auf dem ersten Arbeitsmarkt um 350.000 Personen erwarten läßt. Die Reform ist zudem kurzfristig mit allenfalls geringen Mehrbelastungen der öffentlichen Haushalte verbunden und führt mittel- bis langfristig zu spürbaren Entlastungen. Eine vorübergehende Mehrbelastung resultiert allein daraus, daß kurzzeitig die Zahl der Arbeitsgelegenheiten von gegenwärtig 300.000 auf bis zu 700.000 ausgedehnt werden muß, und dies nur unter der pessimistischen Annahme, daß keiner der infolge der Reform zusätzlich auf den ersten Arbeitsmarkt drängenden Arbeitslosen dort eine Stelle findet und dann eine Arbeitsgelegenheit auf dem zweiten Arbeitsmarkt in Anspruch nimmt.

Die Beschäftigungseffekte und die Ausweitung des zweiten Arbeitsmarkts sind ebenfalls auf heftige Kritik gestoßen. Die Höhe der Beschäftigungseffekte ist durchaus relevant, sie zeigt aber gleichzeitig, daß selbst dieser weitreichende Vorschlag kein Königsweg zur Bekämpfung der verfestigten Arbeitslosigkeit ist. Um die Massenarbeitslosigkeit weiter abzubauen, sind - neben einer beschäftigungs- und wachstumsfreundlichen Finanz- und Sozialpolitik - flankierende Maßnahmen zu einer Flexibilisierung des Arbeitsmarkts, wie im Tarifvertragsrecht oder beim Kündigungsschutz, erforderlich.

Stellen werden im Dienstleistungsbereich entstehen

Zentrale Prämisse für die Ableitung der positiven Beschäftigungseffekte des dargestellten Kombilohnvorschlags ist, daß bei sinkenden Arbeitskosten weitere Arbeitsplätze geschaffen werden. Die bisherige Erfahrung legt nahe, daß dies vor allem im Bereich einfacher Dienstleistungen im Niedriglohnbereich geschehen wird. Die Berechnungen zu den Beschäftigungseffekten berücksichtigen dabei, daß es infolge des höheren Arbeitsangebots zu Lohnsenkungen in diesen Bereichen kommt, die dann die Arbeitsnachfrage stimulieren.

Regelmäßig wird an dieser Stelle eingewandt, der Vorschlag beantworte nicht die Frage, wie und wo genau die entsprechenden Stellen herkommen sollen. Statt dessen wird die vermeintlich überlegene Alternative einer Senkung der Sozialversicherungsbeiträge gefordert. Diese Argumentation ist fast kurios, weil damit implizit die zuvor bestrittene Prämisse anerkannt wird, daß niedrigere Arbeitskosten die Schaffung neuer Stellen stimulieren. Auch wenn es durchaus berechtigte Bedenken gegen den Vorschlag des Rates geben mag, etwa im Zusammenhang mit der Rolle des zweiten Arbeitsmarktes, so ist dennoch zu hoffen, daß mit der Veröffentlichung der Expertise das Niveau der Auseinandersetzung über Argumente wie das eben skizzierte hinausreicht.

Politische Opportunität kein Maßstab

Die Arbeitsgelegenheiten sind für sich genommen ein ordnungspolitisch unschöner, aber unverzichtbarer Bestandteil des Vorschlags. Denn anders läßt sich die Erhöhung der Attraktivität regulärer Beschäftigung bei gleichzeitiger Wahrung des staatlich garantierten Mindesteinkommens nicht erreichen. Es ist nicht zu bestreiten, daß durch eine Ausweitung des zweiten Arbeitsmarktes die Gefahr von Verdrängungseffekten auf dem ersten Arbeitsmarkt steigt. Sie bleibt aber beherrschbar, da eben nicht für jeden Arbeitslosen eine Arbeitsgelegenheit vorgehalten werden muß.

Der Sachverständigenrat ist sich bewußt, daß er zu einem politisch brisanten Ergebnis kommt. Anders als über die vorgeschlagene grundlegende Umgestaltung der Hinzuverdienstmöglichkeiten läßt sich aber zu vertretbaren Kosten dem Problem der verfestigten Arbeitslosigkeit nicht beikommen. Bei aller Empörung über die vorgeschlagene Senkung des Regelsatzes dürfen die Beurteilungsmaßstäbe nicht so weit verkehrt werden, daß die Sinnhaftigkeit eines Vorschlags nicht an der Eignung und Wirksamkeit zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit, sondern an dessen politischer Opportunität gemessen wird. Kann sich die Politik nicht zu den vorgeschlagenen Maßnahmen durchringen, so sollte sie zumindest die Kraft haben, auf eine wenig wirksame, aber teure Ausweitung bisheriger Instrumente zu verzichten.