Kommentar zum Kartellgesetz Wettbewerb und Zeitgeist

Im Wettbewerb messen sich zwei. Idealerweise treiben beide ihre Leistungen in die Höhe, dann profitiert nicht nur der Bessere im fairen Streit, sondern auch ein Dritter – der Verbraucher etwa, der nach dem Vergleich der Anbieter ein gutes Produkt günstig erwirbt. Das ist der Reiz des Wettbewerbs. Aus Sicht der Konkurrenten ist Wettbewerb Mühe, manchmal sogar Kampf, es gibt Gewinner und Verlierer. Deswegen tun sich die beiden deutschen Volksparteien schwer, die Neuformulierung ihrer Programme mit einem glasklaren Bekenntnis zum freien Wettbewerb zu verbinden. Geht es um Wettbewerb, schwingt Misstrauen mit in der Politik – selbst in diesen Tagen, da der Wettbewerbsschutz in Deutschland seinen fünfzigsten Geburtstag feiert.

Die Sicherung des Wettbewerbs war und ist das wichtigste Ziel des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB, kurz Kartellgesetz), das der Bundestag vor einem halben Jahrhundert, am 3. Juli 1957, verabschiedete. Das Gesetz bedeutete eine Zäsur: Es beendete die Ära politisch gewollter Kartellbildung und konkretisiert bis heute die Abgrenzung zwischen Markt und Staat. Privateigentum, Markt und Wettbewerb werden als Voraussetzung für Wohlstand geschätzt – und zugleich einem Ordnungsrahmen unterworfen.

Kartellverbot glich einer Revolution

Die Geburt des Kartellgesetzes war schwer, vom ersten Entwurf bis zum Beschluss vergingen fast zehn Jahre. Die deutschen Unternehmen – versammelt im Bundesverband der Deutschen Industrie – wehrten sich vehement, sie betrachteten die Regeln als überzogenen Eingriff in das Marktgeschehen. Nur unter Rücktrittsdrohungen konnte der damalige Bundeswirtschaftsminister Ludwig Erhard (CDU) in seiner eigenen Fraktion seine Vorstellungen durchsetzen.

Der erste GWB-Paragraph „Kartelle sind verboten“ glich einer Revolution, selbst wenn viele Ausnahmen auf dem Fuße folgten. Das Verbot erlaubte erstmals Eingriffe gegen eine wirtschaftliche Marktmacht, die Konkurrenz im Keim erstickt. Seit Ende des neunzehnten Jahrhunderts waren Kartelle, Syndikate und Monopole zunehmend politisch akzeptiert worden, mit dem Zwangskartellgesetz wurden sie 1933 zum wirtschaftspolitischen Konzept.

Leitbild des Wettbewerbs hat sich stark verändert

Die Wirtschaft hat sich in Jahrzehnten zähneknirschend an das Kartellgesetz gewöhnt. Sie gibt sich heute als Fahnenträger des Wettbewerbsprinzips. Dennoch versuchen Unternehmen nach wie vor, alle Möglichkeiten – entweder für Kartellabsprachen oder aber für Zusammenschlüsse, die seit den siebziger Jahren der Kontrolle des GWB unterliegen – bis hart an die gesetzlichen Grenzen auszuschöpfen.

Das Leitbild des Wettbewerbs hat sich seit der Nachkriegszeit verändert. Acht Novellen des Kartellgesetzes, viele unter dem Einfluss des Europarechts, belegen das. Zuerst galt der Schutz des vollständigen Wettbewerbs als Ziel, er wurde durch den funktionsfähigen Wettbewerb ersetzt, heute tritt der Verbraucherschutz immer mehr in den Vordergrund, etwa wenn die Auswirkungen einer Fusion auf Märkte geprüft werden.

Der Staat wird selbst zum Akteur im Markt

Auch die Dimension dieser Märkte hat sich verändert. Gewiss sind noch heute viele Märkte regionaler, als die Unternehmen vorgeben, die sich eine großzügigere rechtliche Bewertung erhoffen. Aber die Globalisierung hat den „relevanten Markt“ vielfach erweitert. Für nationale Wettbewerbsbehörden wie das Bundeskartellamt ist das keine leichte Erkenntnis, schmälert sie doch den nationalen Aktionsradius.

Die Veränderung des Leitbilds findet überdies Ausdruck in einer neuen Herangehensweise. Im GWB ist die staatliche Aufsicht über den Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung die Grundidee, also ein nachträgliches amtliches Eingreifen. Heute ist „Regulierung“ in Mode, der Staat macht Vorgaben. Dadurch tritt er aus seiner neutralen Rolle heraus, wird selbst zum Akteur im Markt. In Branchen wie Telekommunikation, Energie oder Bahn erhofft sich die Politik davon einen Zugewinn an Wettbewerb.

Streit ums Briefmonopol

Doch auf anderen Gebieten bleibt der Staat, was das Fördern des Wettbewerbs angeht, ein säumiger Schuldner. Die Macht des den Arbeitsmarkt tief reglementierenden Tarifkartells tastet keine Bundesregierung an. Und auch im Gesundheitswesen ist Wettbewerb nur ein Wort. Der irreführende Name des Gesundheitsreformgesetzes, das Wettbewerb verspricht und das Gegenteil leistet, kündet von besonderer Chuzpe.

Auch Wirtschaftsminister Michael Glos, der eine Erhard-Büste im Ministerium aufstellen ließ und sich als „Wettbewerbsminister“ sieht, ist in seinem wettbewerblichen Bemühen begrenzt: So warb er erst für eine Anwendbarkeit des Kartellrechts im abgeschotteten Gesundheitswesen, als die Messen dagegen längst gelesen waren. Im Streit um das Briefmonopol beharrt er zwar auf einer raschen Abschaffung; entschieden ist aber noch nichts, da die SPD ohne Verschiebung Nachteile für die Deutsche Post und ihre Beschäftigten befürchtet.

Der Staat sollte Schiedsrichter bleiben

Es ist für die Politik der Koalition bezeichnend, dass „Wettbewerb“ zwar an 115 Stellen im Koalitionsvertrag vorkommt, meist jedoch in Form der „Wettbewerbsfähigkeit“ und damit als Vehikel für den Staat, in das Wirtschaftsgeschehen einzugreifen und „nationale Champions“ zu fördern, die gegen internationale Konkurrenz bestehen sollen. Hier bremst der Staat den Wettbewerb mit dem zweifelhaften Argument des Heimatschutzes. Im schlimmsten Fall verhindert er dadurch jene Innovationen, die allein künftigen Erfolg versprechen.

Ein Markt braucht Regeln, damit der Wettbewerb erhalten bleibt. Doch der Staat sollte – gegen den industriepolitischen Zeitgeist – im Wettbewerb Schiedsrichter bleiben. Mehr hilft am Ende weder der Wirtschaft noch den Verbrauchern.