© MaxPlanckForschung, Wolfgang Filser
Axel Ockenfels, Ökonomie-Professor
Der Handel mit Emissionsrechten für Kohlendioxyd ist zu einem Spielball der Interessen geworden: Er hat den Energieversorgern das Argument geliefert, die Strompreise kräftig zu erhöhen. Auf diese Weise haben die Unternehmen Zusatzgewinne in Milliardenhöhe erzielt. Als Reaktion darauf sollen die Energieversorger nach dem Willen der Bundesregierung in den Jahren 2008 bis 2012 mehr zum Klimaschutz beitragen. Prompt haben die Versorger angekündigt, der Strompreis werde aus diesem Grund weiter steigen. Der Ökonom Axel Ockenfels, Leiter des Energiewirtschaftlichen Instituts an der Universität Köln, zeigt die Schwachpunkte des Handels mit der sauberen Luft auf.
Herr Ockenfels, der Handel mit Emissionsrechten hat bisher vor allem eines bewirkt: einen deutlichen Anstieg der Strompreise. Obwohl die Energieversorger die Emissionsrechte fast vollständig geschenkt bekommen haben, rechnen sie den Zertifikatepreis in ihren Strompreis ein. Die Energieverbraucher und die Politik kritisieren dies scharf. Ist die Kritik berechtigt?
Nein. Zertifikate haben einen Wert, da sie entweder zum Zertifikatspreis verkauft oder für die Stromproduktion eingesetzt werden können. Falls sie bei der Stromproduktion "verbraucht" werden, können sie nicht mehr gehandelt werden und verlieren somit ihren Wert. Die durch diesen Wertverlust entstehenden Kosten nennt man Grenzkosten. Sie entstehen unabhängig davon, ob die Zertifikate gekauft oder geschenkt wurden. Denn der Wertverlust ist der gleiche, egal ob man bei der Produktion geschenkte oder gekaufte Zertifikate verbraucht.
Und diese Kosten rechtfertigen dann höhere Preise?
Sie rechtfertigen höhere Preisforderungen. Niemand würde Strom anbieten, wenn der Strompreis nicht die Erzeugungskosten deckt. Und zu den Erzeugungskosten gehört auch der Wertverlust durch den Einsatz der Zertifikate. Höhere Zertifikatspreise führen also zwangsläufig zu höheren Preisforderungen für die Angebote in der Strombörse.
Haben die Protagonisten des Emissionshandels nicht sogar steigende Strompreise gewollt, um die Nachfrage nach fossiler Energie und damit die Kohlendioxyd-Emissionen zu senken?
Die Verteuerung des Stroms durch höhere Grenzkosten ist Bedingung für das Funktionieren des Emissionshandels. Der Emissionshandel würde ohne Kosten- und Preissignale wirkungslos verpuffen, denn niemand würde sein Verhalten ändern.
Höhere Preisforderungen bedeuten in einem funktionierenden Wettbewerb aber nicht unbedingt auch höhere Preise. Der Wettbewerb auf dem deutschen Strommarkt funktioniert aber gerade nicht. Könnte mehr Wettbewerb die vollständige Überwälzung der Zertifikatepreise auf den Strompreis verhindern?
Ob höhere Preisforderungen auch zu höheren Marktpreisen führen, hängt in Wettbewerbsmärkten insbesondere davon ab, inwieweit die Nachfrage dem Preisdruck ausweichen kann. Auf der Strombörse ist die Nachfrage aufgrund der mangelnden Substituierbarkeit sowie der fehlenden Lagerbarkeit von Strom notorisch unflexibel und unelastisch. Daher ist die Überwälzung der höheren Preisforderungen in Folge des Emissionshandels konsistent mit dem, was wir auf perfekt wettbewerblichen Strommärkten erwarten sollten.
Im Vorfeld haben Umweltökonomen den Preis für ein Emissionsrecht auf 5 bis 10 Euro geschätzt, weil sich die Kosten für die Vermeidung einer Tonne Kohlendioxyd in diesem Rahmen bewegen. Jetzt beträgt der Preis rund 30 Euro. Gibt es eine Erklärung dafür?
Dafür gibt es eine Reihe von Gründen. Insbesondere hatte man die Vorstellung, daß Emissionsreduktionen kurzfristig vor allen Dingen durch Brennstoffsubstitution stattfinden können. Dabei würden Kohlekraftwerke durch umweltschonendere Gaskraftwerke ersetzt. Durch einen stark gestiegenen Gaspreis ist diese Substitution jedoch so teuer geworden, daß nun statt dessen andere Vermeidungslösungen zum Einsatz kommen. Prognosefehler dieser Art demonstrieren die enge Abhängigkeit des Zertifikatspreises von den weltweiten Brennstoffmärkten, die ihrerseits hochvolatil und nur schwer kontrollierbar sind.
Der Nationale Allokationsplan für die Jahre 2008 bis 2012 verlangt von den Energieversorgern deutlich mehr Klimaschutz als bisher. Wird der Strompreis jetzt weiter steigen?
Eine Verknappung des Zertifikatsangebots führt zu höheren Zertifikatspreisen und damit zwangsläufig zu höheren Strompreisen. Die geplante Neuaufteilung der Zertifikate zugunsten der Industrie wird dagegen einen nur geringen Einfluß auf Strompreis und Klimaschutz haben. Jedenfalls dann, wenn sich die Industrie ähnlich aktiv wie die Energiewirtschaft am Emissionshandel beteiligt. Entscheidend für den Zertifikatspreis ist die Knappheit in Europa, nicht die Aufteilung der Zertifikate auf die verschiedenen Akteure.
Wer profitiert vom Emissionshandel?
Der Emissionshandel begünstigt kurzfristig vor allen Dingen die europäischen Energieversorger. Sie bekommen vom Staat wertvolle Zertifikate geschenkt. Gleichzeitig führen die Marktkräfte zu höheren Strompreisen. Dies ist ein Effekt, den wir übrigens europaweit gleichermaßen beobachten. Mittelfristig wird es allerdings zu einem Ausbau der Stromkapazitäten und zu einem Rückgang der Nachfrage kommen, so daß die Gewinne der Versorger wieder geschmälert werden.
Und wer verliert?
Verlierer des Emissionshandels sind die europäischen Stromnachfrager. Die stromintensive Industrie hat dabei besonders zu kämpfen, denn einige Branchen stehen in Konkurrenzsituation mit Unternehmen in Ländern, die weniger ehrgeizige Klimaschutzziele verfolgen. Folglich schafft der Emissionshandel einen Kostennachteil für viele europäische Unternehmen, die schließlich ihre Produktion in Europa zurückfahren müssen. Der Umwelt ist mit dem daraus folgenden Rückgang der Stromnachfrage leider oft nicht geholfen. Die stromintensive Industrie wird durch diese Entwicklung zum Teil in die Länder verlagert, die das Kyoto-Protokoll nicht unterschrieben haben.
Kann die Politik den Zertifikatspreis steuern?
Ja. Über eine flexible Handhabung des Zertifikatsangebots im Emissionshandel könnte die Politik das Niveau und die Volatilität der Zertifikatspreise regeln und damit auch indirekt die Strompreise beeinflussen. Sie hat sich aber für ein starres Zertifikatsangebot entschieden. Die Konsequenz ist zum Beispiel, daß ein heißer Sommer, ein Krisenherd im Nahen Osten oder auch ein Wachstumsimpuls in Europa direkt auf den Zertifikatspreis durchschlägt. Das starre Zertifikatsangebot könnte schlimmstenfalls sogar dazu führen, daß der Zertifikatspreis gegen Ende der ersten Zuteilungsperiode 2007 um ein Vielfaches das heutige Niveau übersteigen wird. Nämlich dann, wenn am Ende weniger Zertifikate im Markt sind, als benötigt werden. Diese eingebaute Inflexibilität ist ein vermeidbarer Fehler im Marktdesign.
Was muß passieren, damit der Emissionshandel seine ursprünglichen Ziele erfüllen kann?
Der Emissionshandel wird die politisch gesetzten Reduktionsziele in Europa grundsätzlich erfüllen können. Angesichts der hohen Preise erscheint es jedoch angebracht, sich mit den genauen Wirkungen und Kosten des Emissionshandels vertraut zu machen. Ökonomisch wirkt der Emissionshandel wie eine Steuer. Anders als bei anderen Steuern ist es jedoch zu einer Diskussion darüber, wie hoch die "Steuerlast" in Folge des Emissionshandels sein darf, bisher nicht gekommen. Einer der Gründe dürfte die verbreitete, aber falsche Vorstellung sein, daß kostenlos zugeteilte Zertifikate nicht preiswirksam sein dürfen. Solche Fehleinschätzungen schaden aber gerade auch der Sache des Umweltschutzes, denn sie stehen einer Optimierung der Instrumente und Anreizsysteme im Wege.
Der Sachverständigenrat für Umweltfragen hält die Versteigerung der Zertifikate für sinnvoll. Sie auch?
Zunächst einmal: Bei einer Versteigerung werden sich die Strompreise kurzfristig nicht substantiell ändern. Eine Auktion wird jedoch eine Umverteilung der ökonomischen Gewinne aus dem Emissionshandel von den Stromversorgern hin zum Staat bewirken. Aus dieser Sicht ist die Art der Zuteilung erst einmal eine verteilungspolitische Entscheidung und volkswirtschaftlich neutral zu bewerten. Gegen eine Auktion spräche, wenn diese die Investitionen der Energieversorger in neue Kraftwerkskapazitäten gefährdet und damit langfristig den Strompreis negativ beeinflußt. Für eine Auktion spricht, daß sie offen, demokratisch und wettbewerblich organisiert sein könnte. Das erscheint vorteilhaft im Vergleich zu einem undurchsichtigen, politisch-ideologisch motivierten und durch Lobbyinteressen beeinflußten Zuteilungsverfahren. FRAGE:
Kann die deutsche Politik die Kohlendioxyd-Emissionen überhaupt steuern?
Die deutsche Politik kann im Rahmen des europäischen Emissionshandels nur sehr bedingt den Klimaschutz steuern. Der einheitliche europäische Zertifikatspreis zeigt die Knappheit in ganz Europa an, nicht die Knappheit in Deutschland. Die Politik kann zwar die Erstzuteilung der Zertifikate beeinflussen. Dann entscheidet jedoch der Emissionshandel, wo die Zertifikate in Europa eingesetzt werden und wo Klimaschutz stattfindet.
Was sind die Konsequenzen?
Die Nutzen und Kosten des Klimaschutzes sind europäisch. Das bedeutet zum Beispiel, daß selbst wenn Deutschland seinen Kyoto-Beitrag bereits vollständig geleistet hätte, deutsche Stromnachfrager immer noch für die Reduktionsanstrengungen anderer Länder mit zahlen müßten. Denn diese fragen Zertifikate nach und treiben dadurch den europäischen Zertifikatspreis für alle in die Höhe. Umgekehrt verändert sich durch den europäischen Emissionshandel auch die Effektivität nationaler Zusatzanstrengungen, wie zum Beispiel Subventionen für Wind- und Sonnenenergie. Die dadurch erreichten Emissionsreduktionen führen zu geringeren Zertifikatspreisen und daher zu mehr Emissionen an anderer Stelle. Zugleich kommen die dadurch erreichten Fortschritte, zum Beispiel in der Technologieförderung, allen europäischen Beteiligten am Emissionshandel zugute.
Das Gespräch führte Holger Schmidt.
