Haushalt (4) Die Haushaltsrechte des EU-Parlaments bleiben Stückwerk

Die Haushaltshoheit bildet in einer parlamentarischen Demokratie gemeinhin das Königsrecht der Volksvertretung. Ohne Zustimmung des Parlaments darf die Regierung keine Steuern erheben; ebenso hat das Parlament üblicherweise das letzte Wort über den Haushalt, verbunden mit der Aufgabe und dem Recht, der Regierung beim Geldausgeben genau auf die Finger zu schauen.

An diesen Leitprinzipien gemessen, kann sich das Europäische Parlament mit der neuen EU-Verfassung auf Dauer nicht zufriedengeben. "Wir hätten uns mehr gewünscht", sagt der haushaltspolitische Koordinator der Christdemokraten, Markus Ferber (CSU).

Ministerrat entscheidet über die Einnahmen

Weitgehend ohne Einfluß bleibt die EU-Volksvertretung auf der Einnahmenseite des Haushaltes. Selbst wenn sich die Regierungen entschließen sollten, den EU-Haushalt künftig über eine Gemeinschaftssteuer zu finanzieren, wie es die Europäische Kommission verlangt, müßten die Abgeordneten tatenlos zuschauen. Über die Eigenmittel, also die Einnahmequellen der EU, entscheidet auch künftig allein der Ministerrat, und zwar einstimmig. Das Parlament muß lediglich angehört werden; seine Haltung ist für die Beschlußfassung aber ohne direkte Bedeutung.

Inhaltlich läßt die Verfassung vorerst alles beim alten. Wie bisher wird sich der Gemeinschaftshaushalt aus Zöllen und Abgaben sowie nationalen Beiträgen der Mitgliedstaaten speisen, die sich an deren Wirtschaftsleistung und der Mehrwertsteuerbemessungsgrundlage orientieren. Lediglich "technische" Durchführungsgesetze zum Eigenmittelsystem erfordern die Zustimmung des Europäischen Parlaments.

Mehrjährige Finanzplanung mit Einstimmigkeitszwang

Um eine "geordnete Entwicklung" der EU-Ausgaben sicherzustellen, verpflichtet die Verfassung die Gemeinschaft zur Aufstellung eines mehrjährigen Finanzrahmens. Diese mittelfristige Finanzplanung war bisher nicht Bestandteil des Vertrages, sondern Gegenstand von interinstitutionellen Verhandlungen zwischen Rat und Parlament. Die Verfassung nimmt ihm mit dieser Änderung einen Teil seiner haushälterischen Spielräume.

Denn bisher hat das Parlament ein Optionsrecht: zwischen der interinstitutionellen Vereinbarung über die mittelfristige Finanzvorausschau und der Ausübung seiner im Vertrag festgelegten Haushaltsrechte. Sie geben ihm für etwa die Hälfte des Budgets die Möglichkeit, die Haushaltsbeschlüsse der EU-Regierungen innerhalb bestimmter Höchstgrenzen abzuändern. "Das ist eine politisch schwerwiegende Konzession", sagte Ferber.

In den Verhandlungen der EU-Regierungen über die Finanzplanung - im Augenblick wird über das Geld für die Jahre 2007 bis 2013 gestritten - gilt weiterhin der Einstimmigkeitszwang. Allerdings erlaubt die Verfassung die Umstellung auf Mehrheitsbeschlüsse - vorausgesetzt, die Mitgliedstaaten stimmen diesem Übergang zuvor einstimmig zu.

Daß von dieser Klausel in absehbarer Zeit Gebrauch gemacht werden könnte, ist nicht zu erwarten. Kein Mitgliedstaat zeigt bisher auch nur die geringste Bereitschaft, von seinem Vetorecht abzurücken. Risiken berge das damit verbundene "Erpressungspotential" vor allem für die Nettozahler wie Deutschland, meint der Vizepräsident des Haushaltsausschusses, Ralf Walter (SPD): "Selbst Malta mit seinen 300 000 Einwohnern kann die Finanzverhandlungen blockieren, um Sonderwünsche durchzusetzen." Nachdem sich die EU-Regierungen über die Finanzplanung verständigt haben, muß das Parlament zwar noch zustimmen. Daß sich unter den Abgeordneten eine Mehrheit findet, die den zwischen 25 Regierungen ausgehandelten Kompromiß ablehnt, ist allerdings mehr als fraglich.

Parlament nimmt erstmals Einfluß auf Agrarausgaben

Aus Sicht das Parlaments bringt die Verfassung einen entscheidenden Fortschritt: Es bekommt zum ersten Mal Einfluß auf die Agrarausgaben, die noch immer fast die Hälfte des Haushalts ausmachen. Diese gelten bisher als "obligatorische Ausgaben", zu denen die EU durch die Marktordnungen und andere Rechtsakte verpflichtet ist. Diese Abgrenzung wird aufgehoben, damit fällt das alleinige Entscheidungsrecht des Ministerrates über das Landwirtschaftsbudget weg.

Das gleiche gilt für die übrigen obligatorischen Ausgaben, insbesondere die sich aus den außenpolitischen Programmen ergebenden Zahlungsverpflichtungen. "Hier sind wir eindeutig der Gewinner", meint Ferber. Der SPD-Haushaltsexperte Walter stellt heraus, daß das Parlament über den Haushalt auch inhaltlichen Einfluß auf die Agrarpolitik bekommen werde. "Wir sind nicht mehr bereit, alles nachzuvollziehen, was uns die Regierungen in der Landwirtschaft vorgeben", sagte er.

Dafür hat das Parlament jedoch einen hohen Preis bezahlt. Vor allem auf Drängen der französischen Regierung werden seine Mitbestimmungsrechte in den jährlichen Haushaltsverfahren eingeschränkt. Bei einem Dissens zwischen dem Ministerrat und dem Parlament ist ein kompliziertes, mehrstufiges Vermittlungsverfahren vorgesehen.

Im Endeffekt läuft es auf eine Schwächung der Volksvertretung gegenüber dem Rat hinaus: Für die Regierungen wird es in Streitfällen einfacher, die Europäische Kommission zur Vorlage eines veränderten Haushaltsentwurfes zu veranlassen und das Budgetverfahren neu zu beginnen. Paris hatte zunächst sogar ein Vetorecht des Rates gegen das Parlament verlangt, war damit aber nicht durchgekommen. "Der Rat hat jetzt die Möglichkeit, uns das letzte Wort im Haushaltsverfahren zu nehmen", faßt Ferber die neuen Bestimmungen zusammen.

Dahinter steht die Sorge vieler Regierungen, das Parlament könne die EU-Ausgaben unkontrolliert in die Höhe treiben. Walter, der Vizepräsident des Budgetausschusses, macht eine Gegenrechnung auf. In den vergangenen fünfzehn Jahren seien die Teile des Haushalts, über die bisher allein der Ministerrat entscheidet, also im wesentlichen Agrarpolitik und Außenbeziehungen, um 33 Milliarden Euro ausgebaut worden. Auf den übrigen Politikfeldern, also dort, wo das Parlament bisher die "Letztentscheidung" hatte, belief sich der Zuwachs hingegen auf nur 21 Milliarden Euro. "Diese Zahlen zeigen, daß das Parlament alles andere als ausgabenwütig ist", sagt Walter.