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Wirtschaftspolitik : Finger weg von der Ministererlaubnis

Die Politik lässt die Sicht der Wettbewerbshüter nicht als Nonplusultra gelten. Ist die Ministererlaubnis überflüssig oder doch ein nützliches Instrument?

          Die Ministererlaubnis ist wieder in Misskredit geraten. Der Streit über die aktuelle Sondergenehmigung für die Fusion der Handelsunternehmen Edeka und Kaiser’s Tengelmann nährt grundsätzliche Zweifel an dem Instrument. Die Kritik ist auf SPD-Wirtschaftsminister Sigmar Gabriel fixiert, ihm wird der Prozess gemacht. Womöglich greift das aber zu kurz. Womöglich ist das Instrument „Ministererlaubnis“ schädlich und überflüssig? Womöglich gehört sie, da das Wettbewerbsgesetz ohnehin gerade novelliert wird, einfach abgeschafft?

          Die Ministererlaubnis ist das Korrektiv eines Korrektivs. Zur Handlungsfreiheit von Unternehmen in der Marktwirtschaft zählt die Freiheit, sich mit anderen zusammenzutun. Das kann Synergien und Innovationen freisetzen. Doch diese Freiheit ist nicht grenzenlos. Das Korrektiv heißt Fusionskontrolle: Das Bundeskartellamt kann einen Zusammenschluss untersagen, wenn durch die geballte Marktmacht die Nachteile für den Wettbewerb um Preise und Qualität überwiegen. Die Politik lässt aber die Sicht der Wettbewerbshüter nicht als Nonplusultra gelten. Als Korrektiv des Korrektivs wurde daher 1973 die Ministererlaubnis im Gesetz verankert. Genutzt wurde sie nur selten: Bisher gab es bei 22 Anträgen neun Sondererlaubnisse. Nur im Fall Eon-Ruhrgas wurde eine Genehmigung vom Gericht kassiert – und ging am Ende doch durch. Wenn ein Wirtschaftsminister eine Fusion erlaubt, obwohl sie dem Wettbewerb und damit dem Verbraucher schaden könnte, ist dies ein Beleg seiner politischen Macht. Dass er sich dabei über das Votum des Kartellamts und der Monopolkommission hinwegsetzt, ist kein Skandal, sondern der Sache wesensimmanent.

          Aber vielleicht reichen sie trotzdem?

          Doch die Demonstration der Macht, die Selbstdarstellung als Retter Tausender Arbeitsplätze bei Kaiser’s Tengelmann, ist Gabriel gründlich misslungen. Unter Leitung des selbstbewussten Vorsitzenden des Kartellsenats, Jürgen Kühnen, hat das Oberlandesgericht Düsseldorf den Minister im Eilverfahren in Grund und Boden geurteilt. Nach dem ersten Beschluss legte das Gericht sogar noch einmal nach, nachdem Gabriel sein Verhalten verteidigt hatte – ein ungewöhnliches Vorgehen.

          Das Gericht meint, der Minister habe Verfahrensregeln verletzt und keine triftigen Argumente für ein überragendes Gemeinwohl gefunden. Gabriel sei befangen gewesen, er habe „Geheimgespräche“ mit den Unternehmensleitern und Verdi-Gewerkschaftschef Frank Bsirske geführt, ohne dass dies in den Akten vermerkt wurde. Ferner lässt das Gericht den behaupteten Erhalt von 16.000 Arbeitsplätzen und die Sicherung kollektiver Arbeitnehmerrechte nicht gelten, wenn es darum geht, gesamtwirtschaftliche Vorteile der Fusion oder das überragende Interesse der Allgemeinheit daran nachzuweisen. Tatsächlich wirken Gabriels Argumente dünn. Aber vielleicht reichen sie trotzdem? Der Minister hat einen weiten Beurteilungsspielraum. Seine Einschätzung der wirtschaftlichen Lage ist gerichtlicher Nachprüfung ebenso entzogen wie die Abwägung zwischen Wettbewerbsschaden und Gemeinwohl. Von Bedeutung ist nur, ob die der Würdigung zugrundeliegenden Tatsachen ohne Verfahrensverstoß richtig und vollständig ermittelt worden sind. Hier glaubt das Gericht Gabriel am Haken zu haben.

          Überzeugende Vorschläge nicht in Sicht

          Den Rechtsweg zum Bundesgerichtshof hat es dem gerupften Minister zunächst verbaut. Der wehrt sich nun mit der Nichtzulassungsbeschwerde. Tatsächlich wirft der Beschluss grundsätzliche Fragen auf, für die es keinen Präzedenzfall gibt. Der Part zu Gabriels Befangenheit ist heikel. Denn so klar, wie die Richter vorgeben, ist die Sache nun auch wieder nicht. Im Verfahren ist der Minister Kartellbehörde: Er ermittelt selbst, durch schriftliche Befragungen oder Gespräche. Er kann die Fusion durch Auflagen so umgestalten, dass sie mit dem öffentlichen Interesse vereinbar ist. Auch wenn hier alles nach Kungelei mit Unternehmen und Gewerkschaften aussieht: Wann ist der Minister wirklich befangen?

          An Gabriels Beispiel zeigt sich, wie rasch bei der Ministererlaubnis rechtliche Kriterien und politische Interessen auf ungute Weise vermischt werden. Diese Sorge wäre man los, wenn man das Instrument jetzt abschaffte. Systemwidrig wäre das nicht. Schließlich darf der Finanzminister geldpolitische Entscheidungen der Bundesbank auch nicht überstimmen, selbst wenn er gute Gründe hätte. Doch das Bundeskartellamt wäre nicht gestärkt, wenn es die isolierte Ministererlaubnis nicht mehr gäbe. Vielmehr wäre es dann wohl öfter Versuchen politischer Einflussnahme ausgeliefert.

          Überzeugende Vorschläge für eine Reform sind nicht in Sicht. Mit einem detaillierten Gemeinwohl-Kriterienkatalog von Klimaschutz bis Pressevielfalt würde die Entscheidung nicht leichter oder transparenter. Eine Einschaltung des Bundestages, wie die Grünen sie fordern, machte das Verfahren unnötig komplex – und noch anfälliger für Lobbyismus. In seltenen Fällen wird es auch künftig Gemeinwohlgründe geben, die eine Sondererlaubnis der Politik nahelegen – natürlich immer ohne wirtschaftliche Erfolgsgarantie. Nach der aktuellen Erfahrung wird aber jeder Minister lieber die Finger davon lassen.

          Kerstin Schwenn

          Wirtschaftskorrespondentin in Berlin.

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