„Fiskalische Klippe“ Amerikas Angst vor dem Sparen

Was ist die fiskalische Klippe?

Die Amerikaner fürchten „über die fiskalische Klippe“ zu gehen, wenn es bis zum Jahresende nicht zu einem politischen Kompromiss kommt, wie man den Staatshaushalt in den Griff bekommt. Unter dem Begriff „fiskalische Klippe“ versteht man einen Automatismus aus höheren Abgaben und Steuererhöhungen, der zum Jahreswechsel greift, wenn sich das Land nicht auf Sparmaßnahmen einigen kann. Genauer gesagt  geht es dabei um eine Mischung von Steuersenkungen, steuerlichen Erleichterungen und erhöhten Ausgaben, die zum Jahresbeginn 2013 entfallen. Zugleich greifen automatische Ausgabenkürzungen im Bundeshaushalt.

Nach Schätzung des unabhängigen Budgetbüros des Kongresses werden die Änderungen das Staatsdefizit im Haushaltsjahr 2013 um 503 Milliarden Dollar oder rund 3,3 Prozent der Wirtschaftsleistung senken. Zum Vergleich: Im Fiskaljahr 2012, das im September endete, betrug das Defizit 8,9 Prozent. Der fiskalische Entzug liegt eher bei 4 Prozent, wenn man das Kalenderjahr und nicht das Fiskaljahr als Basis nimmt. Rund zwei Drittel des fiskalischen Entzugs stammt aus Steuererhöhungen, der Rest aus Ausgabenkürzungen. Zudem wird im ersten Quartal 2013 eine Entscheidung über die Erhöhung der Schuldengrenze von derzeit 16,39 Billionen Dollar notwendig.

Wenn die Vereinigten Staaten „über die fiskalische Klippe gehen“, wie die Amerikaner sagen, und es bis Jahresende zu keinem politischen Kompromiss kommt, ergeben sich unter anderem folgende Änderungen:

Steuern

• Die Einkommensteuersätze des Bundes steigen von 10 bis 35 auf 15 bis 39,6 Prozent.
• Rund 28 Millionen Haushalte müssen darüber hinaus mit noch höheren Steuerzahlungen rechnen, weil sie von der „Alternativen Mindeststeuer“ erfasst würden.
• Der Steuersatz für langfristige Kapitalertragsgewinne steigt von 15 auf 20 Prozent.
• Dividenden werden nicht mehr mit 15 Prozent, sondern mit dem normalen Einkommensteuersatz von in der Spitze 39,6 Prozent besteuert.
• Investitionseinkommen werden mit einer zusätzlichen Steuer von 3,9 Prozent belegt, um die Gesundheitsreform von Obama mitzufinanzieren. Das gilt für Einkommen von mehr als 200.000 Dollar (Verheiratete: 250.000 Dollar).
• Die Erbschaftsteuer steigt in der Spitze von 35 auf 55 Prozent, der Freibetrag sinkt von 5 Million auf 1 Million Dollar.
• Der Arbeitnehmerbeitrag zur Rentenversicherung steigt von 4,2 auf 6,2 Prozent.
• Steuerliche Erleichterungen für Familien mit Kindern und Lohnsubventionen für Familien mit vielen Kindern werden verringert.
• Zahlreiche kurzfristige Steuererleichterungen für Individuen und Unternehmen, die üblicherweise regelmäßig verlängert werden, entfielen.

Ausgaben

• Die Ausgaben der Bundesregierung für das Militär und für andere Bereiche werden automatisch gekürzt.
• Die verlängerte Bezugsdauer für Arbeitslosenhilfe endet.
• Die Ausgaben der staatlichen Krankenversicherung für Mediziner werden gekürzt.

Wie konnte es dazu kommen?

Die fiskalische Klippe in den Vereinigten Staaten ist ein Kind der politischen Not - oder besser des politischen Kalküls. Demokraten und Republikaner mischten den gefährlichen Mix in zwei Schritten an. 2010 stand das Ende der Steuersenkungen an, die Präsident George W. Bush fast ein Jahrzehnt zuvor zum Anschub der Konjunktur nach dem Platzen der Internet-Blase und als Wachstumsmotor durchgesetzt hatte. Wie auch heute stritten Demokraten und Republikaner darum, ob die Steuersenkungen für die Wohlhabenden verlängert werden sollten. Die Republikaner gewannen im November in der Kongresswahl – mit kräftiger Unterstützung der Protestbewegung Tea Party – die Mehrheit im Abgeordnetenhaus. Die politisch geschwächten Demokraten und Präsident Barack Obama stimmten daraufhin zu, dass die Bush-Steuersenkungen komplett für zwei Jahre fortgeschrieben wurden. Im Gegenzug stimmten die Republikaner zu, dass viele fiskalische Notmaßnahmen wie Abschreibungserleichterungen oder Steuerkredite sowie Ausgaben, mit denen Obama in der Finanz- und Wirtschaftskrise die Konjunktur stärken wollte, fortgeschrieben wurden. Das ist die eine Seite der fiskalischen Klippe.

Im Sommer 2011 stießen die Vereinigten Staaten dann an die Schuldengrenze und es drohte die Zahlungsunfähigkeit. Demokraten und Republikaner konnten sich nicht auf eine langfristige Sanierung des Staatshaushalts einigen, die in den Details beiden Seiten genehm war. Um den Druck für einen politischen Kompromiss zu erhöhen, ihn aber zugleich in die Zukunft zu verschieben, beschlossen sie das Budget-Kontrollgesetz. Ein wichtiger Bestandteil des Gesetzes sind automatische Ausgabenkürzungen, die von Januar an greifen.

Zugleich wurde damals die Schuldengrenze gerade so weit angehoben, dass es für die Bundesregierung bis Jahresende 2012 reichen würde. Das ist die andere Seite der fiskalischen Klippe. Die Ratingagentur Standard & Poor’s ließ sich von dem Kompromiss nicht beeindrucken und entzog den Vereinigten Staaten am 16. August 2011 das Spitzenrating.

Beiden politischen Lagern war damals klar, dass sie die großen Entscheidungen über den Defizitabbau, die Fiskal- und die Ausgabenpolitik auf die Zeit direkt nach der Präsidentschaftswahl 2012 verschoben. Mit der Wiederwahl Obamas haben die Demokraten nun die politisch besseren Karten für sich.

Wie geht das mit den automatischen Ausgabenkürzungen?

Die automatischen Ausgabenkürzungen nach dem Budget-Kontrollgesetz sollen über zehn Jahre die geplanten Ausgaben bis 2021 um 984 Milliarden Dollar senken. Für das Fiskaljahr 2013 bedeutet das Minderausgaben von rund 109 Milliarden Dollar, die aber nicht alle sofort ausgabenwirksam werden. Die Kürzungen treffen zu gleichen Teilen Militärausgaben und andere Ausgaben. Im Militärhaushalt bedeutet das im Fiskaljahr 2013 Einschnitte von rund 10 Prozent, schätzt das Budgetbüro des Kongresses. Im „zivilen“ Teil des Haushalts wird der Löwenanteil der Ausgaben als „verpflichtend“ angesehen und nicht jährlich vom Kongress festgesetzt, weil er etwa aus Auszahlungen in den Sozialversicherungen besteht. Dieser verpflichtende Teil ist größtenteils von den Kürzungen ausgenommen. Automatische Einschnitte in der Krankenversicherung für Ältere (Medicare) sind auf 2 Prozent begrenzt. Die diskretionären Ausgaben, über die der Kongress jährlich abstimmt, werden als Folge der automatischen Kürzungen im Fiskaljahr 2013 um rund 8 Prozent gekürzt.

Warum geht Amerika nicht einfach über die fiskalische Klippe, um die Staatsschuld in den Griff zu bekommen?

Die Vereinigten Staaten haben vier Jahre nacheinander eine Neuverschuldung von mehr als 1 Billion Dollar aufgenommen. Rund 36 Prozent des Haushalts werden durch neue Schulden finanziert. Wiche die Bundesregierung der fiskalischen Klippe aus, stiege die Staatsschuld nach Prognosen des Budgetbüros des Kongresses bis 2022 um mindestens weitere rund 10 Billionen Dollar. Selbst mit den Steuererhöhungen und Ausgabensenkungen würde die Schuld bis dahin um fast 2 Billionen Dollar steigen. Sie liegt schon jetzt bei 16,07 Billionen Dollar oder 103 Prozent des BIP. (Dabei sind Schulden zwischen staatlichen Einrichtungen eingeschlossen. Ohne diese liegt die Staatsschuld bei 11,27 Billionen Dollar oder 72,5 Prozent des BIP.) Warum also angesichts dieser drückenden Schuldenlast nicht einfach über die Klippe gehen und das Staatsdefizit schon 2013 um 3,3 Prozent senken?

Mindestens zwei Drittel des fiskalischen Entzugs beruhen nach Schätzungen auf Steuererhöhungen. Diese würden das Wachstum deutlich belasten, argumentieren die Republikaner. Auch wissenschaftliche Studien zeigen, dass geringere Defizite durch Steuererhöhungen besonders wachstumsunfreundlich sind. Analysten an den Finanzmärkten warnen davor, in der schwachen Konjunktur das Defizit jetzt deutlich zu senken. Der Internationale Währungsfonds ist besorgt, dass ein zu rascher Defizitabbau die amerikanische Wirtschaft und die Weltwirtschaft deutlich belasten würde. Er fordert, jetzt nicht zu viel zu sparen, sich aber auf einen glaubwürdigen Plan zum langfristigen Defizitabbau zu einigen.

Was sind die wirtschaftlichen Folgen?

Volkswirte erwarten, dass die Wirtschaft der Vereinigten Staaten als Folge der Steuererhöhungen und Ausgabenkürzungen im ersten Halbjahr in eine Rezession stürzen wird, aus der sie im zweiten Halbjahr mühsam herausfinden wird. Bis zum Jahresende 2013 würde die Wirtschaft um 0,5 Prozent schrumpfen, prognostiziert das Budgetbüro des Kongresses. Die Arbeitslosenquote würde von zuletzt 7,9 auf 9,1 Prozent am Jahresende 2013 steigen. Würden alle Steuererhöhungen und Ausgabenkürzungen abgesagt, wüchse die Wirtschaft nach der Prognose bis Jahresende 2013 um rund 2,4 Prozent.

Diese und ähnliche Prognosen sind sehr unsicher. Sie beruhen größtenteils auf dem Nachfragenentzug. Verringerte Investitionsanreize durch die höheren Steuern spielen in den Analysen nur eine Nebenrolle, ebenso wie die Unsicherheit, die der politische Streit auslöst. So belasteten die höheren Einkommensteuern auch kleine und mittlere Unternehmen, weil sie über die Einkommensteuer besteuert werden. Besonders wachstumsschädlich sind auch die höheren Steuern auf Kapitalerträge und Dividenden, weil sie die Finanzierung von Unternehmen erschweren.

Auf der anderen Seite stiege das Defizit um 3,3 Prozent, wenn die Politik der fiskalischen Klippe auswiche. Das belaste das Wachstum langfristig, warnt das Budgetbüro des Kongresses. Die Rating-Agenturen stehen für eine weitere Herabstufung des Schuldners Vereinigte Staaten bereit, sollte es zu keiner überzeugenden Lösung des langfristigen Defizitabbaus und zu abermaligen Querelen um die Erhöhung der Schuldengrenze kommen.

Welche Auswege bieten die Parteien?

Demokraten und Republikaner streiten vor allem darum, ob die Einkommensteuersätze auf Einkommen von mehr als 200.000 Dollar (Verheiratete: 250.000 Dollar) weiter niedrig bleiben sollen oder nicht. Obama hat angekündigt, dass er eine Fortschreibung der niedrigeren Sätze für diese Einkommensklassen – den obersten 2 Prozent der Einkommensskala - nicht zustimmen würde. Einzelne Demokraten schließen nicht aus, dass im Zuge eines Kompromisses die Spitzensteuersätze steigen, aber weniger stark als bislang gesetzlich angelegt. Die Republikaner lehnen aus Sorge um das Wachstum dagegen höhere Steuersätze generell ab. Zumindest manche der Republikaner wollen aber akzeptieren, dass in einer großen Steuerreform steuerliche Ausnahmen und Abzugsmöglichkeiten gestrichen werden, was die Staatseinnahmen steigern würde. Obama und die Demokraten argumentieren, dass damit nicht genug Geld in die Staatskassen käme, um das Defizit langfristig zu verringern.

Unklar ist, inwieweit die Demokraten Ausgabenkürzungen vor allem in den Sozialversicherungen zustimmen werden. Obama hat seine Bereitschaft zu Einsparungen dort angedeutet. Im Raum steht unter anderem eine Erhöhung des Eintrittsalters in die Medicare-Krankenversicherung von 65 auf 67 Jahre. Jeder vierte Dollar im Staatshaushalt geht in die Gesundheitsversicherungen, Tendenz steigend. Ohne Einschnitte hier wird sich mit der alternden Bevölkerung der Staatshaushalt nicht sanieren lasen.

Die Republikaner schlagen vor, die drohenden Steuererhöhungen für ein Jahr abzuwenden und die gewonnene Zeit zu nutzen, um eine große, wachstumsstimulierende Steuerreform auch der Unternehmenssteuer zu beschließen. Ihr Fokus liegt zudem auf Ausgabenkürzungen, um das Defizit zu verringern. Obama dringt dagegen darauf, dass die unumstrittenen niedrigeren Steuersätze für Einkommen bis 250.000 Dollar noch vor Jahresschluss festgeschrieben werden, um die Unsicherheit von Haushalten und Unternehmen zu nehmen. Er ist bereit, danach auch über eine große Steuerreform zu verhandeln.

Wie geht es weiter?

Wahrscheinlich ist, dass ernsthafte Verhandlungen erst nach dem Erntedankfest am 22. November beginnen. Mit dem üblichen Sinn für Dramatik wird ein Kompromiss frühestens im Dezember kommen, vielleicht erst nach Weihnachten. Die Amerikaner bezweifeln, dass es rechtzeitig zu einer Einigung kommt. Nach einer Umfrage der Zeitung Washington Post und des Pew Research Centers erwarteten nur 38 Prozent einen Kompromiss vor dem 1. Januar, 51 Prozent dagegen nicht.

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