Europäische Union Der Pakt ist tot - es lebe der Pakt?

Der Pakt ist tot - es lebe der Pakt! Unter diesem Motto versuchen die Finanzminister der Europäischen Union, der Bevölkerung die Vorteile einer Reform des Stabilitäts- und Wachstumspakts nahezubringen. Wie viel politisches Porzellan und Vertrauen beim Bürger damit zerschlagen wird, ist noch offen. Schließlich war das Versprechen der Politik im Stabilitätspakt, eine solide Finanzpolitik zu fahren, notwendige Voraussetzung, um die Bevölkerung von Deutschland, Österreich und einigen anderen EU-Staaten für das Experiment Europäische Wirtschafts- und Währungsunion zu gewinnen. Ohne den Stabilitätspakt hätte der Euro womöglich nicht das Licht der Welt erblickt. Aber die damals gegebenen Versprechen gelten heute nicht mehr viel.

In der Reform, die bis Ende März abgeschlossen sein soll, geht es zum einen darum, den präventiven Teil des Paktes zu stärken: Regierungen mit einer unsoliden Finanzpolitik und hohen Schulden sollen in einem Aufschwung dazu gebracht werden, ihre Staatsdefizite tatsächlich zu verringern - damit für Abschwungzeiten eine hinreichende Sicherheitsmarge zur Obergrenze von 3 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) gewahrt bleibe. Zum anderen aber geht es vielen europäischen Regierungen darum, die unbeliebten Defizitregeln des Paktes aufzuweichen.

Regierungen gegen Bürger

Den EU-Staaten soll mehr Zeit gegeben werden, übermäßige Staatsdefizite abzubauen. Die großen Euro-Staaten fordern auch, daß zahlreiche Ausnahmen bei der Ermittlung eines übermäßigen Defizits angerechnet - sprich herausgerechnet -, zumindest aber mildernd berücksichtigt werden sollen. Die lange Liste reicht von Ausgaben für Forschung und Bildung, Steuersenkungen, Nettotransferzahlungen an die EU, Lasten der deutschen Vereinigung über Verteidigungsausgaben bis hin zu Infrastrukturausgaben. Aber noch keiner der Fordernden hat erklärt, warum es sinnvoll sei, diese Ausgaben über Staatsschulden zu finanzieren - und nicht durch die Rückführung anderer Staatsausgaben. Erkennbar ist daran, daß auf die Steuer- und Schuldenlast der Bürger draufgesattelt werden soll.

Der Europäische Wachstums- und Stabilitätspakt wurde 1997 dem Maastricht-Vertrag auf Initiative des früheren Bundesfinanzministers Theo Waigel (CSU) nachgeschoben. Das Vereinigte Königreich, das schon in Maastricht 1992 sich erbat, nicht in die Währungsunion eintreten zu müssen, hat auch beim Pakt eine Ausnahmeklausel.

Finanzminister gegen Finanzminister

Der Pakt diente dazu, Schwächen des Maastricht-Vertrags von 1992 zu beseitigen. Der Maastricht-Vertrag sieht vor, daß die EU-Mitgliedstaaten eine solide Finanzpolitik betreiben sollen. In Normalzeiten soll der Staatshaushalt ausgeglichen sein oder einen Überschuß aufweisen. In wirtschaftlich schwierigen Zeiten soll das Staatsdefizit höchstens 3 Prozent des BIP erreichen. Verstößt ein Mitgliedstaat gegen diese Normen, wird nach dem Maastricht-Vertrag in einem mehrstufigen Verfahren zwischen Europäische Kommission und Ministerrat über die Einleitung, die Durchführung und die Beendung eines Defizitverfahrens entschieden.

Unzureichend spezifiziert ist im Maastricht-Vertrag aber der Zeitrahmen des Defizitverfahrens, die Höhe möglicher finanzieller Sanktionen und die erlaubten Ausnahmeklauseln. Der Stabilitätspakt sollte diese Schwächen heilen. Nicht geheilt hat er hingegen nach Vorstellung vieler Ökonomen den Fehler, daß das Defizitverfahren nicht automatisch abläuft. Es ist kein unbeeinflußbares, fast mechanisches Verfahren, sondern ein hochpolitischer Prozeß, in dem letztlich Finanzminister über Finanzminister richten.

Groß gegen Klein

Dieser Verfahren lief solange gut, solange es nur kleinere Staaten wie Portugal waren, die Probleme hatten, ihre Finanzpolitik wie vorgeschrieben in den Griff zu bekommen. Nachdem aber die großen Euro-Staaten Deutschland, Frankreich und Italien wiederholt gegen den Pakt verstießen, geschah, was Ökonomen vorhergesagt hatten: Die zur Disziplin unwilligen Regierungen der großen Mitgliedstaaten setzten ihre Macht ein, um die Regeln des Paktes erst auszusetzen und sie nun an ihre Bedürfnisse anzupassen.

Damit ist der stabilitätspolitische Konsens, der beim Eintritt in die Währungsunion zumindest dem Anschein nach vorhanden war, zerbrochen. Ein Eckpfeiler der Währungsunion wird demontiert. Das Konstrukt Euro-Raum wird durch die Formel charakterisiert: eine Währung, eine Zentralbank, zwölf Regierungen. Erhöht eine der Regierungen ihre Staatsverschuldung, leiden alle anderen darunter. Denn der Tendenz nach steigen dann die langfristigen Zinsen im gesamten Währungsraum. Um solche negativen Externalitäten auszugleichen, soll der Stabilitätspakt den Regierungen ein festes finanzpolitisches Korsett anlegen - das zugleich Spielraum für eine autonome, nationale Finanzpolitik läßt. Die Obergrenze der Neuverschuldung von 3 Prozent, das haben vor der Währungsunion genügend Studien gezeigt, ist mehr als ausreichend, um hinreichend Schuldenspielraum in wirtschaftlich schlechten Zeiten zu haben.

Notenbanker gegen Finanzpolitiker

Voraussetzung dafür ist selbstverständlich, daß die Regierungen in guten Zeiten solide wirtschaften, sprich einen ausgeglichenen Staatshaushalt oder Überschüsse erzielen. Der entschlossene Wille dazu war in den großen Euro-Staaten bislang nicht vorhanden - wohl aber in den meisten der kleineren Mitgliedstaaten inklusive Spaniens. So ist das Ringen um den Stabilitätspakt an vielen Stellen auch ein Ringen zwischen Groß und Klein.

Ausgesprochen argwöhnisch beobachten die Notenbanker in der Europäischen Zentralbank und in den nationalen Notenbanken im Euro-System die Bemühungen, den Stabilitätspakt weichzuklopfen. Sie wissen: Wenn der Weg für eine höhere Staatsverschuldung erst einmal frei ist, steigt der Preisdruck im Euro-Raum und es drohen Konflikte zwischen Geld- und Finanzpolitik. Die Positionierungen der Notenbanken sind dabei durchaus unterschiedlich: Die Bundesbank lehnt jegliche Reform des Stabilitätspaktes ab, weil sie die Büchse der Pandora geschlossen halten will. Die EZB fährt einen versöhnlicheren Kurs: Sie erkennt an, daß manche Facetten des Paktes eine Reform vertragen könnten. Aber sie beharrt zugleich darauf, daß die Verordnungen, die dem Pakt zugrundeliegen, nicht verändert werden. Angesichts der politisch diskutierten Änderungen wird das kaum möglich sein.

Regierungschefs gegen Finanzminister

Die EZB beharrt auch darauf, daß die Eckwerte für finanzpolitische Solidität, vor allem die Drei-Prozent-Obergrenze des Maastricht-Vertrags, nicht geändert werden. Auch die Regierungen haben dies mittlerweile zugesichert. Sie wissen, warum: Die Formel „Drei Prozent sind drei Prozent“ muß keinen Politiker kümmern, wenn sie durch zahlreiche Ausnahmen ausgehöhlt ist.

Am Rande hat der Streit um die Reform des Stabilitätspakt eine besondere politische Komponente. Die Staats- und Regierungschefs der drei großen Euro-Staaten, darunter vor allem der deutsche Bundeskanzler Gerhard Schröder (SPD), haben klargestellt, daß die letztlich entscheidenden Regierungschefs eine scheinbar „ökonomischere Auslegung“ des Paktes und mehr Spielraum für die Finanzpolitik wünschen. Damit sind die Finanzminister im Ecofin-Rat unter Druck gesetzt, den Wünschen ihrer Herren nachzukommen. Anders gewendet: Was immer auch die Finanzminister beschließen werden, die Regierungschefs werden die gewünschte Lockerung ohnehin durchsetzen.