Europäische Arbeitsmärkte Arbeitslose zwischen Anreizen und Sicherheit

Auf den europäischen Arbeitsmärkten zeigen sich die Auswirkungen der Wirtschaftskrise immer deutlicher. In Deutschland nahm die Arbeitslosigkeit im Januar so stark zu wie seit sechs Jahren nicht mehr. Für dieses Jahr rechnet die Bundesregierung damit, dass im Jahresschnitt 250.000 Menschen mehr arbeitslos sein werden als im Vorjahr. Dramatischer noch war der Einbruch in Spanien, wo die Arbeitslosenquote bis Januar binnen eines halben Jahres von 8,2 auf 13,9 Prozent gestiegen ist. Mit der wachsenden Zahl an Beschäftigungslosen werden die Versicherungssysteme in den Staaten vor große Herausforderungen gestellt.

Alle Mitgliedstaaten der Europäischen Union zahlen Leistungen an Arbeitslose. Nur Luxemburg greift dabei auf ein vollständig steuerfinanziertes System zurück, die anderen Länder kombinieren Beitrags- und Steuerfinanzierung. Dänemark, Schweden und Finnland setzen als einzige Mitgliedstaaten auf eine freiwillige Versicherung, in der aber jeweils rund 90 Prozent der Arbeitnehmer und Selbständigen Mitglied sind. Wie Deutschland gewähren die meisten Staaten in den ersten Monaten Lohnersatzleistungen, die sich am vorher verdienten Einkommen orientieren. Eine Ausnahme sind Großbritannien, Irland und Malta, die vom ersten Tag der Arbeitslosigkeit an eine lohnunabhängige Pauschale zahlen. Italien und Griechenland zahlen zwar für mehrere Monate ein lohnabhängiges Arbeitslosengeld, im Anschluss aber sichern sie das Existenzminimum nicht durch eine Sozialhilfe. In Italien allerdings ist das je nach Kommune und Regionen unterschiedlich; in einigen Landesteilen gibt es ein Existenzminimum - zum Teil wird die Hilfe dort aber nur so lange gezahlt, wie die dafür vorgesehenen Mittel reichen.

Drei Sozialstaatsideen

Alle Systeme in Europa unterscheiden sich in ihren Details. Um sie in Gruppen einzuteilen, grenzen Sozialwissenschaftler grob drei Modelle voneinander ab: das skandinavische, das kontinentaleuropäische und das angelsächsische. Das erste zeichnet sich dadurch aus, dass es versucht, eine gleichmäßige Einkommensverteilung herzustellen. Das angelsächsische Modell hat eher liberalen Charakter und bemüht sich, eine Grundfürsorge zu leisten. „Das britische System ist deshalb eher eine soziale Sicherung als eine Arbeitslosenversicherung“, sagt Holger Bonin, Arbeitsmarktfachmann am Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung (ZEW).

Deutschland steht, wie auch Frankreich, in der kontinentaleuropäischen Tradition, die großen Wert auf Statussicherung legt. Die Arbeitslosenversicherung soll es dem Betroffenen ermöglichen, einen vergleichbaren Arbeitsplatz zu finden und in der Phase der Arbeitslosigkeit den früheren Einkünften nahezukommen. Mit den Hartz-Reformen hat sich das deutsche System aber stärker in Richtung des liberalen Modells gewandelt. Im europäischen Vergleich sehr strenge Zumutbarkeitsregeln zwingen Arbeitslose dazu, auch Stellen unterhalb ihrer Qualifikation anzunehmen. Und die Abschaffung der zuvor unbefristet gewährten Arbeitslosenhilfe lässt Betroffene im typischen Fall schon 12 Monate - ältere Arbeitnehmer bis zu 24 Monate - nach Beginn der Arbeitslosigkeit auf Sozialhilfeniveau zurückfallen. In Frankreich sind es dagegen 36 Monate.

Fallbeispiele

Die fiktive Industriekauffrau Martina Schmidt ist 34 Jahre alt und Single. Sie verdiente das Durchschnittseinkommen eines deutschen Vollzeitbeschäftigten, bevor sie Ende 2006 einem Kostensenkungsprogramm ihres Unternehmens zum Opfer fiel. Ihre - ebenfalls fiktive - Kollegin Caroline Frank ist alleinerziehende Mutter zweier Kinder. Die beiden Frauen wurden zum 1. Dezember 2006 arbeitslos. Martina Schmidt verdiente zuvor brutto 42.382 Euro im Jahr und führte jeweils etwas mehr als 9000 Euro als Einkommensteuer und Sozialbeiträge ab. Netto blieben ihr also 23.882 Euro. [Solche Einzelfälle lassen sich mit Hilfe des OECD-Transfer-Steuer-Rechners ländervergleichend schnell berechnen].

Statt ihres Gehalts erhielt sie nun zwölf Monate lang Arbeitslosengeld I in Höhe von insgesamt 14.584 Euro. Ihre Lohnersatzrate betrug somit 61 Prozent. Dieser Wert entspricht ziemlich genau der Rate, die sie erzielt hätte, wäre sie in Schweden arbeitslos geworden. Dort erhalten Arbeitslose während der ersten 200 Arbeitstage 80 Prozent des alten Gehalts, in den 100 Tagen danach 70 Prozent. Allerdings zahlen sie darauf anders als in Deutschland Steuern und Sozialbeiträge, und es gibt einen Höchstbetrag, den Martina Schmidt als frühere Durchschnittsverdienerin bereits überschritten hätte. In Deutschland lag dieser 2008 mit 5300 Euro monatlich dagegen relativ hoch.

Sehr unterschiedlich behandeln die beiden Systeme Gutverdiener und Niedriglohnempfänger: Hätte Martina Schmidt nur die Hälfte ihres Gehalts verdient, hätte sie in Schweden aufgrund zusätzlicher Transfers 88,7 Prozent ihres alten Gehalts bekommen, in Deutschland dagegen nur 68,5 Prozent. Wäre ihr Einkommen dagegen doppelt so hoch gewesen, hätte sie in Deutschland 53,4 Prozent bekommen, in Schweden wegen der Deckelung nur 36,9 Prozent. Das skandinavische Modell gleicht aus, das kontinentale bewahrt.

Fürsorgecharakter des britischen Systems

In Frankreich unterscheiden sich die Ersatzraten für die verschiedenen Einkommensgruppen kaum. Das liegt daran, dass der Höchstbetrag sehr viel höher liegt als in Deutschland und Schweden. Der Fürsorgecharakter des britischen Systems hingegen zeigt sich dadurch, dass der Durchschnittsverdiener nur 40,3 Prozent seines ehemaligen Gehalts erhält, der Geringverdiener hingegen 72,6 Prozent. Rund ein Drittel des Lohnersatzes besteht aus dem geringen Arbeitslosengeld, zwei Drittel sind Wohnbeihilfen.

Am eklatantesten wirkt sich das britische System für Gutverdiener aus, die mit 21,8 Prozent Lohnersatz die geringste Quote in den vier Staaten erzielen. Die Zahlung ist in Großbritannien auf sechs Monate begrenzt, danach wird der Bedarf geprüft. Besteht er weiter, zum Beispiel für Singles, die nicht durch den Verdienst eines Ehepartners abgesichert sind, bleibt die Lohnersatzrate vom ersten Tag an konstant. Darin unterscheidet sich das britische System von einem anderen angelsächsischen Ansatz: Die Vereinigten Staaten gewähren in der ersten Phase der Arbeitslosigkeit noch 55,9 Prozent Lohnersatz. Für Langzeitarbeitslose dagegen ist die Rate mit 9 Prozent international mit am niedrigsten.

Lohnersatz für Alleinerziehende

Caroline Frank steht als Mutter in allen Versicherungssystemen besser da. In Deutschland etwa bekommt sie als Arbeitslosengeld I statt 60 Prozent wie Martina Schmidt 67 Prozent des alten Gehalts, weil sie sich noch um ihre beiden Söhne kümmert. Ihre Nettoersatzrate beträgt aber sogar 70,1 Prozent, weil sie auch noch Kindergeld bezieht, das netto so hoch ist wie während ihrer Berufstätigkeit. Anders als Martina Schmidt erhält Caroline Frank in Deutschland auch eine höhere Ersatzrate, als sie sie in Frankreich bekäme. Erst mit drei Kindern würde sich für sie dort der Lohnersatz deutlich erhöhen. Denn um Geburten anzuregen, zahlt die französische Regierung von dieser Kinderzahl an besonders großzügige Familienleistungen, stellt aber gleichzeitig mehr Kinderbetreuungsplätze zur Verfügung, um die Berufstätigkeit zu erleichtern.

Hätte Caroline Frank in Großbritannien ihren Job verloren, stünde sie am schlechtesten da. Durch ein Kindergeld, das ähnlich hoch (5596 Pfund jährlich) wie die pauschale Wohnbeihilfe (6347 Pfund) ist, käme sie aber auf eine Lohnersatzrate, die mit 59,1 Prozent deutlich höher ist als für Singles. In Schweden dagegen würde die alleinerziehende Mutter sich am besten stellen, weil zusätzlich zum Kindergeld noch eine großzügige Wohnbeihilfe gewährt würde.

Lohnersatz für Langzeitarbeitslose

Ein Jahr nach Beginn ihrer Arbeitslosigkeit hat Martina Schmidt noch keinen neuen Job gefunden. In Deutschland würde sie dann auf den Status eines Langzeitarbeitslosen zurückfallen, wenn sie nicht Anrecht auf einen zwei Jahre lang gewährten Zuschlag hätte, der den Übergang abmildern soll. In diesem Fall müsste sie sich erst nach 36 Monaten mit den 351 Euro Hartz IV plus Zuschuss für eine angemessene Wohnung begnügen. Mit der pauschalen Sozialleistung steht sie besser da als in Frankreich, wo sie vom 24. Monat an in die Sozialhilfe fällt. Hier ist der Sozialhilfesatz gemessen am Durchschnittseinkommen zwar etwas höher (22,7 Prozent), dafür ist die Wohnbeihilfe durchschnittlich geringer. In Großbritannien würde sich ihre Situation gegenüber den ersten Monaten der Arbeitslosigkeit nicht ändern. In Schweden würde sie durch einen relativ großzügigen Wohnzuschuss sogar 47 Prozent ihres alten Nettogehalts bekommen.

Caroline Frank profitiert davon, dass sie für die Kinder jeweils Sozialgeld erhält. Dadurch ist ihre Nettoersatzrate deutlich höher als für Martina Schmidt (31,8 gegenüber 17,3 Prozent). Und ihrer dreiköpfigen Familie wird eine 75 Quadratmeter große Wohnung zugestanden. So kommt Caroline Frank durch den Wohnzuschuss auf 64,2 Prozent ihres alten Nettogehalts. Der eigene Regelsatz für Kinder, dessen Festlegung das Bundessozialgericht kürzlich für verfassungswidrig erklärt hat, statt einer pauschalen Leistung in den anderen drei Staaten stellt sie relativ gesehen in Deutschland am besten.

Systeme in der Wirtschaftskrise

„Eine geringe Lohnersatzleistung deutet darauf hin, dass die langfristigen Anreizwirkungen im System hoch geschätzt werden“, sagt Holger Bonin vom ZEW. Das ist im britischen System für die verschiedenen Haushaltstypen besonders ausgeprägt. Den Betroffenen wird die Verantwortung übertragen, wie sie ihren Einkommensverlust ausgleichen. „Bei aktiv ausgerichteter Arbeitsmarktpolitik produziert das einen dynamischen Arbeitsmarkt und funktioniert gut, solange es in einem gesunden konjunkturellen Umfeld genügend Jobs gibt“, sagt Herwig Immervoll, Sozialexperte der OECD.

In Deutschland wird der Druck, wieder eine Arbeit aufzunehmen, durch eine niedrige Lohnersatzrate vor allem auf Singles ausgeübt, während Alleinerziehende besonders stark gegen das Risiko eines Einkommensverlusts abgesichert werden. Gerade in einer schwachen Konjunktur wie derzeit muss sich zeigen, wie robust die Systeme sind. Die relativ hohen Lohnersatzraten für Arbeitslose in Frankreich etwa führen dazu, dass die Nachfrage der privaten Haushalte gestützt wird, weil die Kaufkraftverluste gering sind. Der Anreiz, in einer besseren wirtschaftlichen Lage eine Arbeit anzunehmen, ist entsprechend geringer.

Wertewandel und Reformen

Wachsende Ausgaben durch steigende Arbeitslosigkeit haben in allen europäischen Staaten in den vergangenen Jahren den Reformdruck erhöht. Gemeinsam mit einer Verschiebung sozialer Normen führte das dazu, dass sich das kontinentaleuropäische und das skandinavische System stärker in Richtung des liberalen bewegt haben. „Wenn Individuen es nicht ausnutzen, muss eine hohe Lohnersatzrate kein Problem sein“, sagt ZEW-Ökonom Holger Bonin. „Aber auch das skandinavische Modell steht unter Druck, weil es einen Wertewandel gab.“

In Schweden etwa konnte der Rückfall auf die Sozialhilfe lange vermieden werden, indem Betroffene zeitweise in Qualifizierungsmaßnahmen auswichen und sich damit einen neuen Anspruch auf Arbeitslosengeld erwarben. Im vergangenen Jahr wurde dagegen eine Höchstdauer für den Arbeitslosengeld-Bezug festgesetzt. „Diese Umstellung wird durch die Wirtschaftskrise nun getestet. Gegebenenfalls kann durch steigende Arbeitslosenzahlen wieder ein Druck entstehen, in die Gegenrichtung zu reformieren“, sagt Herwig Immervoll von der OECD. Frankreich strebte dagegen mit seiner jüngsten Sozialhilfereform eine stärkere Aktivierung an: Künftig wird es möglich sein, aufstockende Sozialhilfe zu erhalten, wenn man eine Arbeit annimmt.