Erklär mir die Welt (46) Warum fördert der Staat Familien?

Der Staat fördert Familien, weil es nützt. Wem es nützt, ist noch herauszufinden. Erst einmal gilt, dass staatliche Hilfen grundsätzlich eine elegante Form des Stimmenkaufs sind. Politik kann als Unterfangen von Politikern gedeutet werden, Wählern mit Zuwendungen gefällig zu sein, um die Wiederwahl zu erleichtern und den eigenen Nutzen zu mehren. Das muss man nicht skandalisieren, das ist so angelegt in der Demokratie.

Elegant sind Staatshilfen, weil Politiker über das Geld anderer Leute entscheiden, die Zuwendungen aber ihnen persönlich nützen. In der Familienpolitik kommt noch die Weihe durch das Grundgesetz, das die Familie unter den besonderen Schutz des Staates stellt. Diese Schutzvorschrift ist eine deutsche Besonderheit.

Kindergeld bekommen Eltern seit 1955

Schon 1953 machte Bundeskanzler Konrad Adenauer die Familienpolitik ministrabel. Franz-Josef Wuermeling, ein gläubiger Katholik und Vater von fünf Kindern, wurde als Minister für Familienfragen berufen und blieb bis 1962 im Amt. Er verkörperte das katholisch-soziale Denken von der Familie als Keimzelle der Gesellschaft in der Union und im Kabinett. In Erinnerung geblieben ist von dieser Amtszeit der "Wuermeling-Pass", mit dem Kinder großer Familien zum halben Preis Bahn fahren konnten. Von 1955 an gab es vom dritten Kind an Kindergeld in Höhe von 25 D-Mark. Von 1961 an erhielten Familien schon für das zweite Kind Kindergeld. Zudem wurde unter Wuermeling nach und nach der steuerliche Freibetrag auf 1200 D-Mark erhöht.

Für die politökonomische Deutung spricht, dass Familien im Nachkriegsdeutschland das klassische Lebensmodell verkörperten, das auch ohne Förderung gelebt wurde. Alle waren auf Familie aus. Das Lebensmodell des Singles galt als skurril. Kinderlosigkeit bei Verheirateten wurde zumeist auf medizinische Gründe zurückgeführt. Frauen von 15 bis 45 Jahre hatten 1960 im Schnitt 2,3 Kinder, 1965 sogar 2,5, heute dagegen 1,3. Unter diesen Bedingungen fühlte sich nahezu jeder als Familie. Die Förderung beglückte viele.

Die Ziele sind nicht immer klar

Sie hatte (und hat) eine hohe Akzeptanz in der Bevölkerung. Dass den Menschen das Geld vorher über Steuern entwendet wurde, liegt unterhalb der Fühlbarkeitsschwelle. Eine mögliche alternative Politik, sich nur auf besonders bedürftige kinderreiche Familien zu konzentrieren, hätte den Politikern weniger genützt.

Die Zielrichtung der Familienpolitik wandelte sich im Laufe der Jahre, ohne je eindeutig greifbar zu werden. Minister Wuermeling sah Erwerbsarbeit als große Last für Frauen an. Frauen gingen nach dieser Sichtweise nur deshalb arbeiten, um Not zu vermeiden oder zu lindern. Staatliche Zuwendungen waren deshalb ein Versuch, die Frauen von der Last der Erwerbsarbeit zu befreien.

Die Sicht der Emanzipationsforschung

Eine schärfere Deutung liefert die Emanzipationsforschung. In den letzten Kriegsjahren und in der Nachkriegszeit hatten Frauen gezwungenermaßen Männerpositionen bezogen, weil die Männer im Feld standen, gefallen oder in Gefangenschaft waren. Familienpolitik war demzufolge der Versuch, die Frauen wieder heimzuschicken, bevor sie Geschmack an beruflicher Selbstverwirklichung, den neuen sozialen Kontakten und einer neuen Rolle in der Gesellschaft fanden. In Ländern wie den Vereinigten Staaten, wo Familienlastenausgleich eine geringere Rolle spielte, war und ist die Frauenerwerbsquote höher als in Westdeutschland. Zu diesem Bild passt, dass in jener Zeit auch deutsche Arbeitsschutzvorschriften speziell für Frauen verschärft wurden, unter anderem das Nachtarbeitsverbot.

Für die deutsche Familienpolitik blieb eine großzügige Förderung im Steuer- und Transferrecht charakteristisch. Gleichzeitig aber gibt es eine hohe steuerliche Grenzbelastung des Zweitverdieners. Dadurch verfestigte sich das Einverdiener-Familienmodell.

Das alte familienpolitische Denken wirkt nach

Heute will die Familienpolitik es Frauen erleichtern, trotz Erwerbsarbeit Kinder zu haben, und Väter ermuntern, in der Kindererziehung Verantwortung zu übernehmen. Gleichzeitig wirkt das alte familienpolitische Denken in alten Regelungen fort. Ein Mischmasch ist die Folge.

Ein Ziel verfolgte Familienpolitik am Anfang nicht: Menschen zum Kinderbekommen zu stimulieren. Man kam gar nicht auf den Gedanken. Es galt Adenauers Ausspruch, Kinder bekommen die Menschen immer. Die Pille war noch nicht verbreitet, ihre gesellschaftliche Relevanz nicht vorhersehbar. Trotzdem hätte die Förderung Wirkung zeigen können, hat sie aber nicht. Der Familienlastenausgleich hat offenbar in der Bevölkerung keine große Anreizwirkung entfaltet. Wenn man Familienförderung und die Reproduktionsrate der Deutschen nebeneinanderlegt, könnte man oberflächlich zum Ergebnis kommen, sie habe kontraproduktiv gewirkt. Wird die Familienpolitik als Versuch gedeutet, die Familie als Einheit zu schützen, so ist sie ebenfalls nicht erfolgreich gewesen. Die Scheidungsrate hat sich in Westdeutschland fast verdreifacht seit 1970. Rund 45 Prozent der Ehen werden geschieden.

Wie mißt man Erfolg, wenn es keine konkrete Ziele gibt?

Ohnehin scheint die Familienpolitik in Deutschland lange etwas gewesen zu sein, was man einfach macht, wie es der Publizist Warnfried Dettling formulierte. Ihre Wirksamkeit zu messen war schwierig mangels konkreter Ziele.

Als ökonomische Begründung für Familienförderung verbleibt am Ende noch die Möglichkeit, sie als Internalisierung eines externen Effektes zu deuten. Von Kindern profitiert die Gesellschaft, während sie für Eltern auch eine Last sind. Damit Eltern überhaupt und sogar mehr Kinder bekommen, werden sie subventioniert.