Entwurf der EU-Kommission Mammutprojekt Bankenaufsicht

Zumindest im Grundsatz sind sich fast alle EU-Entscheidungsträger einig: Eine einheitliche Bankenaufsicht für den Euroraum ist notwendig. Höchst umstritten ist das Wie. Der Verordnungsvorschlag, den die EU-Kommission an diesem Mittwoch vorlegen wird, dürfte den Streit noch steigern. Zu groß ist der Zeitdruck, zu unterschiedlich die Interessen, zu unklar viele technische Fragen. Vieles bleibt in dem seit dem Wochenende in Brüssel zirkulierenden Kommissionsentwurf nicht beantwortet.

Welche Banken sind betroffen?

Nach dem Willen der Kommission soll die Europäische Zentralbank (EZB) die Aufsicht über alle Banken des Euroraums übernehmen. Je nach Zählung sind das 6000 bis 8000 Institute. Dagegen laufen vor allem die deutschen Sparkassen sowie die Volks- und Raiffeisenbanken Sturm. Es sei nicht einzusehen, warum sich die EZB statt der Bundesbank und der Bafin mit der kleinsten deutschen Sparkasse beschäftigen müsse, murrt etwa Sparkassenpräsident Georg Fahrenschon. Die EU-Behörde will der EZB zumindest ein uneingeschränktes Durchgriffsrecht auf alle Institute einräumen - auch wenn sie einräumt, dass diese mit der Komplettaufsicht über alle Banken überfordert wäre. Die nationalen Behörden sollten der EZB deshalb „assistieren“ und dabei die Anordnungen der Zentralbank „befolgen“, heißt es im Verordnungsentwurf.

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Dass sich die EZB-Aufsicht nicht nur auf die systemrelevanten Banken erstrecken soll, begründet die Kommission mit den Erfahrungen aus der Finanzkrise. Weder die spanischen Cajas noch Institute wie Northern Rock oder Dexia seien als systemrelevant eingestuft gewesen - und hätten doch mit viel staatlichem Geld gerettet werden müssen. Die nationalen Aufseher seien allzu eng mit der Politik verbandelt gewesen und hätten kein Interesse daran gehabt, Missstände aufzudecken. Dieser Vorwurf erstreckt sich auch auf die Misere der deutschen Landesbanken.

Wann soll die Aufsicht beginnen?

Die Kommission will die neue Verordnung schon zum 1. Januar 2013 in Kraft setzen. Zum 1. Juli 2013 sollen 27 als systemrelevant erachtete Banken unter die EZB-Aufsicht gestellt werden, zum 1. Januar 2014 soll diese dann alle Institute betreffen. Der Zeitplan gilt aus unterschiedlichen Gründen als unrealistisch. Zum einen macht er ein sorgfältiges Gesetzgebungsverfahren unmöglich. Das gilt umso mehr, als das Verfahren nach ungewöhnlichen Regeln erfolgen soll. Es erfordert einerseits Einstimmigkeit aller 27 Staaten im Ministerrat, was jedem Land eine Blockademöglichkeit einräumt. Andererseits soll das Europaparlament nur angehört werden, nicht aber mitentscheiden dürfen. Die Abgeordneten haben deshalb schon angekündigt, alle laufenden Verfahren zur Finanzmarktregulierung zu blockieren, solange sie in die Aufsichts-Gesetzgebung nicht eingebunden werden.

Der Vorstoß der Abgeordneten kommt der Bundesregierung entgegen, die den Zeitplan aus einem anderen Grund ablehnt: Nach einem Beschluss des Euro-Gipfels vom Juni soll der Krisenfonds ESM marode Banken direkt rekapitalisieren können, sobald die Aufsicht steht. Berlin will die direkte Rekapitalisierung möglichst lange hinauszögern und auf jeden Fall verhindern, dass sie ohne funktionierende Aufsicht beginnt.

Eignet sich die EZB als Aufseherin?

Dies wird aus zwei Gründen bezweifelt. Zum einen verfügt die Zentralbank mangels Zuständigkeit derzeit über kein in Aufsichtsfragen kompetentes Personal. Nach den Kommissionsvorstellungen muss das Personal vor allem aus den nationalen Behörden kommen. Wichtiger ist der schwer lösbare Interessenkonflikt innerhalb der EZB: Als Aufsichtsbehörde muss sie auf die Liquidität der Banken achten. Als unabhängige geldpolitische Institution hat sie die Geldwertstabilität zu sichern - das eine kann mit dem anderen in Konflikt stehen. Die Kommission will die beiden Aufgaben daher innerhalb der EZB trennen. Wie die Trennung organisiert wird, soll die EZB weitgehend selbst entscheiden. Dafür zuständig soll eine eigene Abteilung werden, die von zwei EZB-Ratsmitgliedern geleitet wird. Was das für deren geldpolitische Kompetenzen bedeutet, lässt der Entwurf indes offen.

Was ist mit den Nicht-Euro-Staaten?

Unklar ist, in welchem Verhältnis die EZB künftig zur weiter bestehenden, für alle 27 EU-Staaten zuständigen Aufsichtsbehörde Eba stehen soll. Der Verordnungsentwurf bleibt hier sehr allgemein. Unklar ist auch, inwieweit Banken aus Nicht-Euro-Staaten von der EZB-Aufsicht betroffen sein werden. Dieser Punkt dürfte die Verhandlungen im Ministerrat kompliziert werden lassen.

Was ist mit der Haftung?

Die Diskussion über die Aufsicht wird schon jetzt von der Kommissionsabsicht überlagert, mittelfristig auch gemeinsame europäische Fonds zur Bankenabwicklung und Einlagensicherung einzuführen. Besonders dieses Projekt stößt in Deutschland auf einhellige Ablehnung. Denn es liefe darauf hinaus, dass der deutsche Steuerzahler im Allgemeinen und der deutsche Sparer im Besonderen für ausländische Banken haften müsste. Deutsche Politiker wollen verhindern, dass die gemeinsame Aufsicht die gemeinsamen Fonds präjudiziert.